【编者按】

1964年，国际劳工组织ILO在第121号公约《C121工伤待遇公约》中将职业病建议目录作为附表I发布。1980年，这个附表I得到修订：由原来的15项内容重新分类、增添为29项。2002年，有着清晰分类体系的完整版职业病建议目录作为附录，被发布在ILO的第194号建议《R194有关职业病目录的建议》中。2010年，这个目录被修订：由原来的70项扩为106项，分类和用语都更加科学，且在每一分类下都设置了兜底条款。《R194有关职业病目录的建议》要求，ILO成员国制定本国的职业病目录，且保证这个国内的目录：（1）至少包含《C121工伤待遇公约》附表I中1980年修改后的29项内容；（2）最大可能地包含《R194有关职业病目录的建议》附件目录里的内容；（3）尽可能的包含一节“疑似职业病”类；（4）这个目录要定期不断被审查和升级。

2011年底，我国卫生部、安全生产监督管理总局、人力资源与社会保障部、全国总工会四部门表示将研究修订职业病目录，[1]2012年8月北京义联劳动法援助与研究中心黄乐平主任受卫生部之邀，作为专家参与到我国职业病目录修订工作之中，下文是其部分建议。同时，本专题还包括了义联研究员王胜生撰写的《国际劳工组织2010修订版职业病建议目录对中国职业病目录修改的启发》，及其翻译的ILO《R194有关职业病目录的建议》中的2010修改版《职业病建议目录》，以供读者参考。

关于修订中国《职业病目录》的建议

黄乐平

 

2002年4月18日，中国卫生部和劳动保障部联合发布了《职业病目录》，确定了10大类共115项，为我国因工作因素致病的工人群体依法认定职业病、享受工伤保险待遇，提供了坚实的制度保障，发挥了积极的历史性作用。但十年过去了，国家经济力量在提升，职业环境也发生了变化，职业卫生的保护面临新的课题，《职业病目录》的修改也迫在眉睫。结合北京义联劳动法援助与研究中心在实践中的经验，以及对国际、国内相关文献的检索，特此提出如下对《职业病目录》修订的建议：

 

一、增加开放性兜底条款，尤其是设置“其他职业性慢性中毒”条款和诊断标准总则

我国职业病目录只在尘肺病、职业性放射性疾病、职业性急性中毒、职业性皮肤病四个类别中采用开放式规定，设有诊断标准总则；在其他分类中，包括职业性慢性中毒，则是封闭性的，这既不符合国际劳工组织职业病建议目录的开放性原则，也阻碍了将职业病工人更好地纳入保护范畴。建议增设开放性兜底条款。

例如，在义联代理的杨同来诉北京国安宾馆案中，杨同来常年从事地毯清洗工作，在没有任何防护的情况下长时间接触地毯清洁剂和地毯去渍剂，这些化学物品含有十二烷基衍生物、异丙醇、甲苯、二丁氧基乙醇、10-12碳烷等成分，其中某些成分具有周围神经毒性，杨同来被北京市职业病鉴定委员会认定为“职业病慢性中度周围神经病（混合性有机溶剂所致）”。然而，由于这一疾病未列入职业病目录，杨同来的维权、工伤认定等遭遇了极大的困难。

化学因素的种类极多，不可能一一列举，如杨同来案中的混合有机溶剂，就不可能在职业病目录中出现。只有对职业性慢性中毒也设立开放性条款，制定诊断总则，才能使这部分受害劳动者免于损害。

 

二、根据实践和国际经验，完善列举的目录内容

列举式目录的完善有助于赔偿患病工人和预防工作场所的职业危害。从实践和国际经验来看，我国的职业病目录还应增加多个名称。

（1）建议增加职业性肌肉骨骼系统疾病。义联曾在2010年对职业病工人的调研中发现，多位尘肺病劳动者由于长期在井下工作，患有风湿性关节炎。但这种疾病却不在保护之列。国际劳工组织在2010年的建议职业病目录中，增加了多种职业性肌肉骨骼系统疾病，而我国也存在大量因工作导致的“鼠标手”等情况，建议予以保护。

（2）建议增加多种感染与寄生类疾病。职业暴露感染（如非典、艾滋病、乙肝、丙肝等）的高危人群主要是医护、公安、司法、劳教等从业人员。由于职业暴露感染的现实问题存在，卫生部通过《血源性病原体职业接触防护导则》（卫通[2009]4号）等文件加以应对。但这些疾病却没有列入职业病目录。国际劳工组织在2010年的建议职业病目录也专门对此进行了增加。

（3）建议增加的其他相关疾病。

例如，义联曾接到一位李鹏举老先生的求助信，信中他表示，1964年他加入兵工厂常年处于超标的噪声环境中工作，在1974年被诊断为职业性噪声聋和噪声导致的神经性心动过速症，两者都在当时被诊断为职业病，但由于后者不存在于2002年的职业病目录上，导致李老先生难以享受相关治疗。

又如，生物因素所致职业病中的森林脑炎主要是由于劳动者在职业活动中被蜱叮咬所致，但蜱叮咬后还可以罹患莱姆病，而莱姆病却不在职业病目录当中。

 

三、增强职业病目录制定的公众参与程度

职业病目录事关广大职工和用人单位的切身利益，修订过程应增强公众的参与程度。在修订草案的过程中加强调研，在修订草案完成后，广泛征求公众意见。建议参照《规章制定程序条例》第十四、十五条的规定，职业病目录的修订也广泛征求社会各界的意见。

 

四、完善职业病目录定期修订机制

由于我国依照职业病目录进行赔偿和报告，直接灵活认定的空间较小，因此目录的定期更新就显得更为重要。比如，英国严格按照职业病目录进行赔偿，而不承认目录之外的疾病为职业病。但英国几乎每年都对职业病目录进行修改，补充新的疾病或可以认定为职业病的条件。而我国现有职业病目录于2002年制定以来，十年方更新一次，无法反映最新职业病监控报告的情况，不能及时补充可认定为职业病的条目，使罹患部分职业相关疾病职工的利益无法得到保障，难以获得赔偿。建议借此次职业病目录修订之机，确定今后定期修订的机制。

国际劳工组织2010修订版职业病建议目录对中国职业病目录修改的启发

王胜生[2]

1. 国际劳工组织2010版职业病建议目录的形成史

ILO的前版职业病目录是国际劳工组织ILO通过非正式协商后，在1999年12月份通过的。这个目录没有单独发行，而是附在ILO的1964年《C121工伤权益公约》之后。2002年国际劳工大会通过了《R194关于职业病目录的建议》，这个建议中附上了职业病目录草案。国际劳工组织的专家小组经过3年的研究于2005年完成了对职业病目录修改版的调研，随后是历经5年的政府专家代表、工人专家代表和雇主专家代表的三方协商。协商中，政府和工人专家代表同意的职业病目录比现行的2010版目录要稍微长些、宽泛些，但雇主专家代表要求去除有争议的病种并且要求对目录所列出的病种进行更为清晰的明确，最终三方协商通过的版本即为现行的2010版职业病目录。[3]

 

2. 国际劳工组织2010版职业病建议目录较前版目录所具有的新特点

2010职业病目录较之前版，有以下4个种类的特点：

（1）在形式结构上，其分类更为明确清晰科学规范。它由4个大项组成，每个大项都有至少2个子项，一些子项还有更为具体的孙项，3级分类更为系统严谨。并且它在每个子项的最后一款或者所含子项不多的大项之下，都配置了一个兜底性条款用以弥补列举所带来的局限，给职业病目录的演进和实践中的援用留有空间。另外它把原来的类项：化学、物理、生物致病，这些原来的独立大项作为子项归到“因曝露于工作活动中产生的物质而致病”的大项中,在这个大项之下，它把“感染和寄生性疾病”独立提出来和“生物致病”一起担当子项名称。在第二大项“目标器官系统职业病”下新增了“精神和行为障碍疾病”这一病种作子项。

（2）在用语表达上，疾病名称表述的更为明确，规范，统一和严谨。在每个大项疾病的名称上它都使用了“职业相关的”于是在所有的子项和孙项中上都删去了不必重复的“职业相关的”而只使用“疾病”通称；在具体疾病的名称上，它删去了一些不必要的限定词，例如删去了很多“有毒的”因为那些物质无论如何都有毒这个限定词是不必要的，删去了无机酸所致的“牙病”以使无机酸致病的对象不仅仅局限在牙齿上面；同时使用了一些带有必要限定词的表述例如：铬VI，而非“铬”或者“铬化合物”这一个大类而具体为“铬VI化合物”，类似的它也增加了一些必要的限定语以使因果关系明确表达更为准确具体，例如在”白斑病”上增加了限定：在工作活动中产生的并识别出的在其它目录中没有列举的其他物质引起的“白斑病”，这些限定词或用语的增减反映了它对该病种内涵或者外延的伸缩以及对致病的因果关系的重视；在“肌肉-骨骼系统失常疾病”中，一改老版本中物理特点性描述例如“重复性动作”，“过度用力”等，而是把具体的疾病的名称和致病的物理特性一起描述性列出，使该目录更为清晰准确和增加了其可操作、可主张性；在兜底条款的描述上，它的用语也更加规范统一和严谨。

（3）在兜底条款的内容上，它强调工作活动和疾病的直接因果联系，并且要求此联系是科学建立的或者用适合国情和实践的合适方法建立的，这就为识别、确定职业病和吸收其他疾病为职业病提供了审核的标准[4]。

（4）在目录修改的具体内容上，除了兜底性条款以外，还有：a)在化学致病子项下，把无机酸所致的“牙病”改为无机酸所致的“疾病”，把“包括苯醌和其他角膜刺激的刺激致病”直接局限在“包括苯醌在内的角膜刺激致病”上，在“化学因素致病”子项中新增了致病物质：镍、铂、氨水、碳酸二甲酯、杀虫剂、硫的化合物、有机溶剂、硅胶、氯；b)在“物理因素致病”子项下，把“紫外线辐射致病“扩展到”含有激光、紫外线、可视光、红外线在内的所有光学辐射致病”，新增“解压缩气体”并把它和”压缩气体”一起作为致病的一个诱因，删去了“热辐射致病”，因为“极端温度致病”已经把它涵盖住了；c)“生物、感染和寄生性致病”子项中，因为把“感染和寄生性疾病”单列出来和“生物致病”一起做子项了，因而在孙项中新增了：布鲁士杆菌、肝炎病毒、艾滋病毒、破伤风杆菌、肺结核、真菌、炭疽菌、细螺旋体菌；d)在“呼吸系统疾病”的子项下，把“石末沉着性结核病”单独列出来作为一个孙项，并删除了“硅肺致纤维化矿尘所致肺尘病”和“石末沉着性结核病”“作为必要致病因素”的适格条件，新增“蔗尘”到“棉屑病”的致病因素之中，新增“从工作活动中产生的微生物污染后的浮质”到“外染过敏性肺泡炎”的病因之中，新限定了“慢性阻塞性肺病”的能够适格的条件---“在工作活动中吸入煤尘、矿尘、木屑、谷物屑、动物圏尘，纺织品尘、纸屑等”，新增了“由非纤维性矿尘所致的肺尘埃沉着病”；e)在“皮肤病”子项下，它新增了“在工作活动中产生并识别的在其他目录中没有列举的其他过敏性物质引起的：过敏性传染皮肤病和传染性麻疹”和“在工作活动中产生并识别的在其他目录中没有列举的其他刺激性物质引起的：刺激性传染皮肤病”，并对”白斑病”进行了限定---“在工作场所中产生并识别的在其他目录中没有列举的其他物质引起的”；f)在“肌肉-骨骼系统失常疾病”子项下，它具体化了并完善了很多孙项，详细的说，基于在“腰部重复动作，用力性伸展以及极端姿势所造成的骨胫突腱鞘炎”和“手腰慢性腱鞘炎”，“长时间压迫肘部所造成的鹰嘴滑囊炎”，“长时间曲膝所造成的髌前滑膜炎”，“重复性用力工作缩造成的上髁炎”，“过长曲膝或半蹲做成的半月板损伤”，“过度的重复性用力劳作和震动和腰部极端姿势或者三者都有所造成的腕管综合征”；g)在“精神和行为障碍疾病”子项下，因为这一子项完全是新增的，它实践中的案例还不是很多但值得注意，它单独列出了“创伤后应激障碍”这一疾病，并同样设了一个兜底性条款；h)在“职业癌症”这一大项下，它列举出了致癌物质作为子项，新增的“致癌物质”：砷、铍、镉、毛沸石、环氧乙烷、乙肝和丙肝。

 

3. 2010版职业病目录对中国职业病目录修改的启发

有中国学者认为，在国际上和发达国家职业病目录的修改是常态，ILO的2010版修订的职业病目录就是一个很好的例子，中国2002年版的职业病目录也已经跟不上时代发展需要及时修改了。[5] 这个观点是值得赞同的因为目录的制定和职业病自身的演进相比总是滞后的，与时俱进的目录修订有助于早些识别这些未被重视的疾病，早些预防这些疾病对劳动者及其家庭造成身体、经济和精神损害，早些提供受害者获得赔偿的机会，这是社会公平和正义很重要的一部分。另外早识别早预防，这也有利于相关用人单位和政府主管部门早些部署、改善工作环境和其它的相关工作内容，为这些疾病的事后赔偿或补偿减少了社会经济成本和人力资源成本。

但事实上，要求定期审查和升级职业病目录，不仅是ILO《R194有关职业病目录的建议》（2002）[6]对ILO自身的要求，更是对ILO的成员国的要求。除了定期审查和升级职业病目录，ILO的标准还提出了职业病相关的其他一些原则性要求。例如，ILO《C121工伤待遇公约》（1964）[7] 中的附表I就是一个简版的职业病目录，它的第8条要求：加入公约的成员国要制定一个本国的职业病目录，并在立法中定义“职业病”使其足够涵盖附表I中列举的内容，同时使职业病目录的内容符合规范并针对性考虑本国职业病的特殊情况。中国尚未加入《C121工伤待遇公约》（1964），国际法上不受此公约的约束；也许正是考虑到《C121工伤待遇公约》（1964）作为公约只对加入成员国生效，不足以引起对职业病目录问题的普遍性引导，ILO在2002年以“建议”的法律形式出台了《R194有关职业病目录的建议》（2002），这个建议本身自带一个完整版的职业病目录，并更加清楚地要求：做好对工伤（事故和疾病）预防发现、记录存档以及通知通告，制定符合以下要求的国内职业病目录：a）至少包含《C121工伤待遇公约》附表I中1980年修改后的29项内容；b）最大可能地包含《R194有关职业病目录的建议》附件目录里的内容；c）尽可能的包含一节“疑似职业病”类；d）这个目录要定期不断被审查和升级。最后是ILO备案：国内的职业病目录制定或修订完成之后，连同有关工伤[8] 的统计，及时报送给ILO的国际劳动办公室。中国是ILO的成员国之一,因此《R194有关职业病目录的建议》也是中国需要参考的。

中国的2002年职业病目录似乎是借鉴了很多ILO的旧版目录，因为他们有很多吻合的地方。现在ILO在旧版的基础上修订了2010版的目录，中国的目录可以直接借鉴的地方是很多的，具体来讲，从ILO 2010版职业病目录修改建议到通过的整个过程以及目录的具体内容，中国可以借鉴的地方主要表现在以下5个大方面：

（1）在修订方式上，工人参与的程度要提高，至少要有来自各行各业的（包括个体工商户）的工人代表或劳动者权益保护的专家学者以及社会组织参与目录的调研和讨论。另外还要确保工人方、雇主方和政府方参与的民主性、透明性、公开性和无歧视性。

（2）在修订依据上，要以职业病或疑似职业病的报告、观察研究、记录存档和统计为主要依据。如果现有职业事故和疾病的预防发现、记录存档、通知通告和统计等制度体系不完善抑或功能失聪，将直接影响职业病目录修改的科学性、准确性、预见性以及专家们的专业能力发挥。因此，完善和提高职业病或疑似职业病的报告、观察研究、记录存档和统计等，也是职业病相关专家需要大力呼吁、倡导和支持的事项。

（3）在目录的格式上，中国的目录中许多以中国的医学分类习惯而分类[9]，以许多职业名称来命名职业病种类[10]的做法是否妥当，这个问题必须从科学性、精确性、识别性、可操作性以及这种有限保护对象的公正性等方面去探讨，是不是要和国际通行分类和命名方法接轨以便国际交流与跨国保护，这个也需要考虑。另外，中国的目录也需要更多地配置兜底条款以给主张新出现或未列出的职业病留有空间，这个是科学设计的考虑。

（4）在目录的内容上，首先，中国的目录需要新增职业病种，例如ILO新目录中吸收的，感染性和寄生性的疾病像肝炎病毒、艾滋病毒、布鲁氏杆菌、细螺旋体等，化学致病中的化学物品像氯、硅胶、硫的化合物、氨水、碳酸二甲酯、镍和铂等，物理致病中的光辐射中的激光、红外线、可视光，职业癌中的乙肝和丙肝、环氧乙烷、毛沸石、镉、铍、砷，心理和行为障碍中的创伤后应激障碍等。其次，中国目录还需要再精准定义一下某些疾病种类，例如高原病、航空病、皮肤病以及肌骨失常中的病种[11]，以使职业病目录更具有医学上的精确性和主张职业病上的便宜。再次，中国目录也需要进一步审度一些病种的内涵和外延的收缩或者扩张，例如，牙齿酸蚀仅局限在牙齿上是内涵太窄，刺激的外延又太宽泛等。最后，中国目录需要结合中国医学发展和职业种类和通常的工作环境，器械设施装备以及操作习惯等，来审度自己的职业病目录，如果中国还没有普遍察觉某种职业病种的存在但国际上其他医学科学和职业病防范的实践已经证实的，中国的目录就需要进行前瞻性的考虑以使目录不至于刚出台又需要增订，反之，如果中国医学发现某种国际其他国家尚未发现的职业病种，或是基于中国的职业种类和该职业普遍的工作环境所产生的职业病危险，甚至基于中国的生产中所接触的物质种类和特点、器械设施装备就技术以及操作习惯等所引发的职业病风险，都需要在目录中体现出来。

（5）在修订程序上，需要有制度保障。职业病目录修改如何启动，都经过什么样的程序，每个程序的时限和考核指标都有哪些，都有哪些利益相关方参与，怎么参与，修改后的职业病目录如何被定期审查，发现的问题如何转变为新一轮职业病目录修改的动议，等等，是一个立法的程序问题，更是一个需要凸显职业病相关特点的程序和法律设计问题，它需要具体化、可操作化、程序化、规范化、公开化。这样才能保证总是有眼睛在近距离地紧密关注职业病在现实中的变化以及职业病目录的现实功效，适时调整，最终确保职业病目录在动态中功能正常发挥。

最后，中国的职业病目录修改应该体现出一个原则性的考虑:中国人不比其他任何人种更加具有疾病抵抗力，因此国际职业病目录中出列出的病种，我国在修订职业病目录中都要切实考虑；由于我们中国的当地特点所引发的职业病风险也需要切实考虑；另外，职业病目录的修改永远不可能一劳永逸，定期审查和修改需要反应及时、灵敏。这样才有可能实现中国的职业病目录有效地保护中国的劳动者。