2011年7月1日《社会保险法》生效。其中，该法新创设的工伤保险基金先行支付制度引起了社会的广泛关注：

   “第四十一条 职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。

    从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”

同时生效的还有人力资源和社会保障部制定的《社会保险基金先行支付暂行办法》。

简言之，未参加工伤保险的工伤患者，将在用人单位拒绝支付工伤保险待遇的情况下，从工伤保险基金中优先获得救济。这是我国工伤保险制度里程碑式的进步，将有力地加强对未参保工伤患者的保护。在先行支付制度实施之前，根据原有的相关行政法规，用人单位未为职工购买工伤保险的，在劳动者发生工伤时，必须承担工伤保险待遇。然而实践中，许多用人单位或者恶意拖欠支付，或者缺少支付能力，加之工伤待遇的司法程序相当复杂和冗长，动辄长达数年之久，导致劳动者发生工伤后往往无法得到及时救治，后续基本生存无法保障。先行支付制度将一定程度上改善这种局面。

然而，先行支付制度的落实仍然遇到一些困难。在2011年7月1日之后，一些工伤劳动者在向义联咨询过程中反映，由于地方上的劳动部门还没有制定地方性的细则，他们的申请无法得到受理。虽然有明确的法律权利，却无法得到顺利的落实。

这种情况令人堪忧，却是在一定程度上可以预见的。义联在对各地社会保险行政部门和社会保险经办机构的调研过程中发现，部分官员对于先行支付制度并不理解和支持。一种看法是，先行支付制度的产生，是对目前用人单位不缴纳工伤保险费现状的一种默认；应加大征缴力度，而不是缘木求鱼地实施先行支付制度。另有看法认为，先行支付制度过于理想化，超前于中国的社会现实。仔细分析这两种观点，其实是源自于对先行支付制度的必要性和可行性理解有偏差。如果业界不能对先行支付制度的必要性和可行性达成共识，则必然该制度在实施过程中会被扭曲，偏离立法者的初衷。拙文将就这两点进行讨论：

首先，工伤保险费的征缴固然重要，然而因为未参保引发的工伤患者无法得到救济的社会问题已经十分突出和严峻，无法待社保征缴体系臻于完善再行解决。

根据中华人民共和国国家统计局于2011年2月28日发布的《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》，我国参加工伤保险的人数16173万人，其中参加工伤保险的农民工6329万人。[1] 虽然工伤保险覆盖人数每年都在增长，然而覆盖率仍然不令人乐观。根据《2010年中国经济年鉴》，我国从事第二、第三产业的就业人员共有48287万人；根据《公报》，2010年农民工总量达到24223万。几乎可以推断，近2/3的二、三产业的劳动者没有工伤保险的保障，而作为安全事故高发行业的劳动主力，农民工群体更是有近3/4的成员没有参加工伤保险。

未参加工伤保险的劳动者一旦发生工伤，则比其他劳动者要付出更多的血泪才能获得相应赔偿。根据义联针对212名未参加工伤保险的工伤患者的调研[2]，获得赔偿的患者的平均等待时间是2.02年。其中，只有26.1%是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，33.9%的人在受伤后一年到两年之间获得赔偿，18.3%的患者花了2年到3年时间，21.7%的患者花了3年或者更长时间以上。

如此漫长的等待时间，是由两个原因造成的。一是用人单位一直拖延对工伤劳动者的支付。例如，张某，男，40岁，于2005年9月在北京工作时发生生产事故，单位未为其购买工伤保险。经鉴定为8级伤残。受伤后，用人单位一直对他不闻不问，直到2010年10月，他才从单位处领取到了1万余元的一次性赔偿。而这距离他受伤，已经整整过去了五年。再看另一个例子，贾某，女，32岁，她的丈夫于2005年2月在陕西某电信行业公司工作时因公死亡，但用人单位一直拖欠赔款，百般刁难，只有在家属每去找一次闹一次，才能支付一点点。2010年5月，经过了5年多时间，公司才将赔偿款最终全部赔付完毕。另一个原因，是我国目前的工伤法律程序过于复杂和冗长——最多可以达到10项法律程序，历经1149天，如果要获得职业病诊断或者要证明劳动关系，时间还可分别延长至1374天、1701天。

由于从法律途径索赔的难度过大，所以一些劳动者发生工伤后，只能选择私了。义联调查显示，42%的患者是通过私了解决的，而他们中的73.6%表示通过私了的赔偿远低于自己依据法律应该获得的赔偿。还有部分患者表示，由于单位威胁、自己是外地人不知如何维权、老板跑掉了找不到等原因，完全放弃了索赔。张某，男，37岁，从湖北农村到北京来从事保洁工作，在2007年10月发生工伤，造成了4级伤残。然而，在老板的要求下，他同意了领取微薄的2万元的一次性赔偿。蔡某，男，43岁，从四川到北京来从事建筑工作，于2001年发生生产事故，造成2级伤残，由于自己没有钱，他放弃了任何索赔。可以想象，如此高的伤残等级，将给一个本来就不富裕的家庭造成何种致命的打击，甚至将使其走向崩溃。

因此，先行支付制度具有重大的社会救济意义。同时，从经济学的角度考虑，先行支付制度也具有效益。一方面，工伤患者迅速领取到赔偿后，可以及时进行医治和工伤康复训练，保障劳动能力得到最大程度的恢复，一方面减少了今后对伤残津贴的依赖程度，也能参与更多的劳动，促进经济的发展。其次，工伤患者在发生工伤之前往往是家庭经济的主要劳动力和主要经济来源，对他们的救济也就是对整个家庭的救济，能够最大限度地防止家庭崩溃，保障子女教育和成长，从而促进社会经济和各方面发展。再次，对于社会整体资源的节约来看，先行支付制度的程序效益优于目前的司法程序。在该制度施行之前，工伤患者需要单枪匹马地进行索赔。每个人都要进行冗长的工伤保险待遇仲裁、一审、二审甚至强制执行。国家也要对每一起案件进行大量司法资源的投入。而在先行支付制度下，采用行政手段进行调查、支付和追缴，在每个环节上都更为迅速和节约资源。虽然，社保部门也面临着用人单位对追缴不服的行政诉讼，但是其数量必然少于用人单位与患者之间几乎是必然经过的诉讼程序。因为仲裁、诉讼需要患者提起，用人单位是应诉方，常常利用不停地上诉等冗长的诉讼程序来拖延时间，而自己却无需承担太多成本。但在先行支付制度下，用人单位对追缴不服需要主动提起行政复议和诉讼，其必然要支付更多的成本。而且，拖延时间这个方法对于行政部门没有作用。所以，用人单位一般只会在真正认为自己的权益受到侵害的时候，才提起异议，数量必然少于与工伤患者的争议。另外，从义联的调研看来，社保机构通过其工伤认定的准确率，展现了较强的调查能力。几乎各地的社会保险行政部门都表示，工伤认定决定的异议率非常低，而最终被上级推翻的比例，有些地方没有，有些地方是以万分之几来计量的。因此，可以预见，在先行支付制度下，错误的情况会相对少，那么用人单位在提起行政诉讼时必然会比较成功的几率和付出成本之间的关系，不会导致行政诉讼滥用、过多的情况出现。

正因如此，先行支付制度在许多国家和地区都得到了施行。例如美国许多州都设立了保障未参保职工的工伤待遇的专项基金或特别基金。[3]英国1979年尘肺病等劳工补偿法案规定，受到粉尘相关职业疾病的劳工在无法跟雇主求偿的情况下，可以获得额外的补偿，这些疾病包括：弥漫性间皮瘤、尘肺病，棉屑沉着病。在日本，即使雇主没有支付保险费，劳动者也可接受补偿。政府将从雇主那里收取补偿。[4]

先行支付制度在我国的实行亦具有可行性。对于先行支付制度，一个普遍的担心是，社会保险基金是否有足够的承受能力。然而，这在现实层面中可以得到解决。根据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国全年工伤保险基金收入240亿元，支出156亿元，分别比上年增长10.8%和22.7%。年末工伤保险基金累计结存404亿元，储备金结存65亿元。[5]也就是说，目前我国有近500个亿的资金结余可以用来保障工伤保险待遇的发放。再来看各省、自治区和直辖市的情况。根据2009年《中国统计年鉴》，各省级地区的工伤保险基金（含储备金）均有结余，没有出现赤字情况，结余最少的西藏地区，也有0.2个亿。对于发达地区，例如我们对北京地区、山东地区等的调研，官员均表示在先行支付上没有财政压力。对于工伤高发的重工业地区，例如贵州省，我们的调研显示某些地区在支付上存在不小的压力。但他们也正在积极申请省里的储备金支持。从某种意义上来说，先行支付制度的施行，甚至对加快工伤保险基金的市级统筹、省级统筹步伐，具有一定的促进作用。

此外，我国县级以上人民政府对社会保险基金的支付不足需要承担财政补贴。[6] 地方政府无力支持的，中央政府应该进一步补贴。而全国人大法工委行政法室副主任张世诚表示，资金来源其实并不是最重大的问题，在资金有缺口的情况下，可以提高费率等。[7]

当然，不要忽略一个重要的问题，即先行支付制度不是完全纯粹的社会救济，追缴是其组成的重要部分。工伤保险基金支付出去的工伤保险待遇，必须通过追缴进行回填。对于一些以注销逃避债务的用人单位，社保经办机构仍然可以通过追索其出资人的方式加以回填。因此，虽然不可避免地存在一些呆账、坏账，但是可以预见的是会有一定的资金返回率。

当然，我国的先行支付制度还需要进一步完善。首先，需要从意识上进行转变，从过错补偿意识转变为无过错的国家责任意识，确保未参保职工和参保职工获得同等的对待。虽然我国目前从法律上确立了先行支付制度，但从立法者的解释上，可以发现仍然存在过错原则的解释路径。全国人大法工委在对《社会保险法》的释义中提到，“工伤保险制度是用人单位单方缴费的制度，职工本人难以掌握用人单位为其参保的情况，只能依靠社会保险行政部门履行监督职责督促用人单位依法参保，工伤先行支付制度，实际上也是政府对监督不力的失职行为承担责任的一种体现。”其实，对工伤职工的社会保障是一种国家责任和政府责任，无需以过错为前提。即使相关行政部门在人力物力最大利用的情况下，仍然有可能有偷逃社会保险费的违法行为。但即使在这种情况下，国家仍然应当对未参保工伤患者进行保障。这是当代社会的一个发展趋势。从日本等国家的制度设计我们也可以发现，参保职工和未参保职工获得的是同等对待，国家对他们有一致的保障义务，只是对用人单位会根据是否违法采取不同的对待方式。在日本，企业在成立注册登记的同时便自动加入工伤保险。企业未购买工伤保险的，员工和那些参保企业的员工进入的都是同样的申请渠道，不存在区别对待的先行支付，工伤保险管理机构一方面支付给员工保险金，一方面向雇主征收同额或部分的“特别费用”。[8]在德国，如果雇主未履行社会保障法上的注册、缴费或报告义务，那么在雇员因工伤事故造成损害的情形下，雇员本身仍有权正常享有工伤保险经办机构提供的工伤康复和赔偿（因而在执行程序上与其他参保员工无异），只是由此产生的费用将由工伤保险经办机构向雇主追偿。[9]因此，先行支付制度的进一步发展方向，应是所有职工的同时支付、无差别支付。

其次，先行支付的自身制度设计需要一定的调整。一方面是用于先行支付的基金应逐步独立于既有基金进行核算。在义联的调研中发现，官员们相对普遍地反映的一个问题是，当下的先行支付制度可能存在一定的不公正。因为参保企业缴纳的保费应该用于改善参保员工的待遇，例如在有结余的情况下，可以用于降低费率或者提高待遇水平。独立核算后，可以明确政府的财政补贴义务，同时也能促进经办机构加大追缴的力度。第二，先行支付制度应该在惩罚违法用人单位上加大力度。目前的《社会保险法》只要求对用人单位追缴基金已经垫付的工伤保险待遇，而没有涉及罚则；对于拖欠保费的罚则是否适用于先行支付制度，也尚不明确。这将造成先行支付制度中的大量行政成本无法分摊，先行支付基金自身无法形成有效运转。以日本为例，根据其《劳动者灾害补偿保险法》第31条及其实施细则第44条和《劳动保险征缴法》，在行政机关认定为“故意不办理参加工伤保险手续”的用人单位，除从其征收在该工伤事故中(行政机关向工伤患者或家属)支付的费用的100%之外，行政机关还会从用人单位征收其未缴的保险费及行政机关支付工伤赔付中所花的各种费用。以美国马里兰州的先行支付基金为例，还要额外施加相当于赔偿数额的15%的处罚（但不超过5000美元）。[10]

最后，先行支付制度的实现，要依靠多个部门的协调配合。如经办机构内部待遇核发部门同征缴缉核部门的配合；经办机构同劳动监察关于行政处罚的程序及协调；银行或其它金融机构对经办机构的查询程序要求及落实；法院对查封、拍卖执行的受理及执行情况等等。因此，各地政府应该充分重视先行支付，协调各部门的力量，从而保障未参保职工能够顺畅、快速地获得赔付。

 

 

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（编辑：杨藜）