赵艳玲，一名普通的弹簧厂女职工，本来过着安稳平常的生活，却在工厂门口不慎摔了一跤，而这看似微小的一跤却真是赵艳玲人生当中的一大跤。这一摔，不止导致其右膝行动不便，也重重地摔在了她的心坎上，开启了她五年的工伤救济征程。

目前我国工伤救济程序主要有前期的工伤认定和后期的工伤损害赔偿。工伤认定程序中的争议点往往是劳动关系的确认。不过赵艳玲案中，劳动关系是比较明确的，双方都认可。赵艳玲的问题是她在工厂所摔的一跤与她所受的伤之间的因果关系不太好认定。赵艳玲从医疗机构开出诊断结论后，依据该结论的三处伤向劳保局提出了工伤鉴定申请。劳保局在此后五年的三次鉴定中，除了第一次认可了两处伤为工伤外，其余两次均对三处伤全部不予认可，并且第三次的鉴定是在其上级机关该市市政府两次撤销其第二次鉴定结论的情况下做出的。当《法治周末》记者针对第三次仍然不予认可的鉴定去采访劳保局时，劳保局说，上级撤销我们的结论是因为对法律的认识不一而作出的，虽然被撤销了，我们还是坚持我们的理解，本着为人民负责的态度，作出不予认可的决定。记者采访市政府时，市政府说，我们认为赵艳玲是在工作时间、工作地点、因工作原因受伤，应该认定为工伤，所以撤销下级行政决定，但是这是我们的理解，我们不能要求下级按我们的意思办。

据此，我们可以看到，赵艳玲之所以五年都无法结束工伤鉴定程序的关键就在于，市政府认为，行政复议时上级机关无法直接做出工伤认定。而事实上，《行政复议法》第28条第三款和《行政复议法实施条例》第47条都提到了行政复议机关有权对下级行政决定予以变更。笔者理解行政复议机关对下级行政机关的行政决定的变更权的涵义是行政复议机关可以变更原决定，并根据自己的调查和法律理解来作出决定。《行政复议法实施条例》第47条明确说明：具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：（一）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；（二）认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。所以，赵艳玲案中市政府既然能够根据是赵艳玲在工作时间、工作地点、因工作原因受伤，而认定赵艳玲伤属于工伤，那么就不应该存在无法让劳保局“按照我们（市政府）的意思办”的情况。赵艳玲案中，正确的判断只会有一个，即要么她受伤是工伤，要么她受伤不是工伤，不应该存在她受伤既是工伤又不是工伤的状态。所以并不是劳保局说的“我们的法律理解不一”的问题，而是市政府和劳保局中，谁的法律理解正确的问题，并且在大家理解不同的时候以谁的为准的问题。本案中，市政府是劳保局的上级，所以应该以市政府的认定和法律理解为准，劳保局有义务服从其上级市政府的理解和认定。行政复议存在的目的之一就是为了纠正下级行政机关错误的行政决定，统一行政机关对法律的理解，正确处理行政相对人的问题，保护其合法权益。所以，当市政府认为劳保局适用法律不当，或者市政府已查明事实时，应当直接作出自己对该案的认定。

本案中，市政府两次撤销劳保局的有关赵艳玲伤不是工伤的决定，而劳保局两次作出同样的认定，是不符合立法精神的，也给当事人带来了极大地损害。不管是赵艳玲、弹簧厂、劳保局还是市政府都花费了大量的时间和精力在这件事上，这是很不值得的。行政机关内部对于同一法律应该有统一的认定，在出现争议时，下级应该服从上级，上级应该对下级起到指导作用，这是我们应该从中学到的教训。