一、集体谈判应将OHS纳为重点内容

 

国际劳工组织（ILO）《促进集体谈判公约》第2条将集体谈判定义为：集体谈判是适用于一名雇主、一些雇主或一个或数个雇主组织为一方，一个或数个工人组织为另一方，双方就以下目的所进行的所有谈判：（1）确定工作条件（work condition）和就业条件(terms of employment)；（2）调整雇主与工人之间的关系；（3）调整雇主组织与工人组织之间的关系。在ILO有关职业安全卫生公约和建议书中，ILO的目标是促使工作条件尽可能完全地适应工人的体力和脑力，创造一种安全和有益于健康的工作环境。可见，OHS是集体谈判的主要内容，甚至是最为直接的目标。这一点也在许多国家得到了认同。究其根本，集体谈判之所以重要，也就在于这种制度能够将劳工的权利在法律规定水平以上加以提升，并推动实现。

 

我国《劳动法》、《劳动合同法》和《集体合同规定》均将劳动安全卫生、劳动保护条件作为集体合同、集体协商的主要内容之一。然而，尽管立法已作规定，但是目前政府和工会组织具体的政策倾向和行动焦点基本集中在工资方面，对OHS有所忽略。就工资议价而言，集体谈判制度在初期倡导阶段较易取得理念共识，无论社会认同还是企业主的接受程度，都相对乐观。但是在OHS方面，多年以来，法律和政策制定和执行中存在较大程度的疏漏，加之社会认知度较低，已经成为了社会的“高利贷”。[1]根据ILO的经验，在发展中国家企业中的各项国际劳工标准指标中，OHS是最难达到的。[2]。可以认为，在我国目前阶段集体谈判的目标和内容体系内，相较于工资方面而言，OHS是更为必须的、更能够体现集体谈判作用的部分。

 

二、             OHS领域进行集体谈判的必要性

 

1、 一项成本考虑：事前预防与事后维权

 

集体谈判可以在事前建立职业安全事故防控和职业健康机制，有效地降低成本，并防止

企业主将生产导致的负外部性由社会承担。

 

职业健康安全，防是根本。安全生产事故一旦发生，可能在极短时间内造成伤害，而职业健康受到侵害的职工也往往在病情严重时才能有所察觉。很多遭受工伤和职业病的职工在获得待遇之前，不是被单位扫地出门，就是遭遇单位破产、注销，最终落得求治无助、告状无门的境地。尤其是职业病工人，随着职业病日趋严重，很多人都感觉自己被判了死缓。“早知得这病，给多少钱都不干”，是多数职业病人的心声。面对几乎无法逆转的工伤和职业病危害，社会需付出巨大的代价。下文以北京义联劳动法援助与研究中心处理的一起职业病案件为例。

 

2005年，国务院出台了《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）、《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[2005]28号）等文件。某市的煤炭主产区的A区也将在2010年年底彻底退出煤矿开采业。2010年5月下旬，该区下发关闭煤矿通知，要求辖区内所有煤矿在5月31号前关闭。该市于2010年6月中旬制定发布了《X市2010年小煤矿整顿关闭工作方案》。在该《方案》确定工作措施中，政府部门提出了确立加强市政府统一领导，专门设立领导小组，并根据职责对相关部门进行分工，责令各相关部门研究支持政策和措施。该方案对因关闭可能引发的安全生产漏洞，排查仔细，确保无安全生产事故发生，其他方面也部署周密，但独独缺少离岗职业健康检查一环。2010年6月，被辞退的一些矿工到医院自费检查，其中200余人被查出患有尘肺病。截至七月底，在义联登记的经初次诊断的矿工达212人，其中一期尘肺职工158人，二期尘肺职工45人，三期尘肺职工8人，尘肺观察对象1人。在本案处理过程中，市、区两家政府和相关职能部门给予了充分的重视，多次召开会议研究部署工作。该案涉及政府行政行为，且部分煤矿已经注销，多数工人没有完整的社会保险，待遇赔付具有一定的难度，为此，政府人力资源与社会保障部门专门制定了社会保险变通的措施，区级政府启动民政救助、乡镇合作互助等措施。仅以尘肺病一期、个人工资较低标准计算，该起事件中仅仅一次性赔付即达三千万元。而由于多数企业已经注销，企业主下落不明，这些经费转嫁给政府（财政拨款）和社会（变通的社会保险基金）。这些职业病患者和他们的家人也还要长期承受沉重的生理、心理和经济方面的损失。

 

一个并不鲜见的事实是，政府多年处理该系列案所需要的成本、医疗救治、和解赔付的待遇，已经远远高于企业（矿山）事前预防所可能需要的成本。实际上，这类企业每年在设备维护、安全培训、劳动维护、职业健康检查方面的所支出费用极低。尤其是在后三者方面，企业往往不进行正规充分的培训、使用最为低廉的劳动保护产品、不进行任何（岗前、在岗、离岗）职业健康检查。据义联的了解，矿工们在下井采煤时甚至连棉布口罩都没有，更不用说专业的防尘口罩。企业的这种行为，并没有对当地政府多年来谋求经济发展、取得政绩造成冲击，但是长期遗留的问题，最终转嫁给社会承担。如果在事前预防阶段就有集体谈判介入改善矿工的生产环境，就能以非常低廉的成本，避免事后的巨大损失。

 

2、 两种路径互补：政府规制和集体谈判

 

就职业健康和安全的预防而言，政府通过立法和执法的手段加以保障。然而，目前单纯的政府行为的作用并不明显。而集体谈判制度的引入则能从立法、执法和司法三个方面起到明显的补充作用：

 

（1）OHS的立法具有一定的滞后性，同时保障的水平不高，而工人组织的集体谈判有更强的利益驱动，能够及时地发现问题，根据现实情况和不同的工业种类，提出更符合实际需求、具有行业针对性、保障水平更高的OHS措施，从而有效地制定适合劳工的劳动安健协定。

 

以职业病种类为例。我国分别于1987、2002年发布《职业病目录》。87年版的职业病目录共收录了九大类、99种职业病，2002年版职业病目录共收录了十大类110种职业病。时隔十五年，只增加了11种职业病。然而，随着社会的快速发展、科技的不断进步，新的有毒、有害工种的不断出现，新的职业病种也在不断增加。虽然《职业病防治法》第二条第二款规定职业病的分类和目录由国务院卫生行政部门会同国务院劳动保障行政部门规定、调整并公布，但是由于一直缺乏具体规定，职业病目录无法根据现实情况及时得到调整、更新。许多困扰劳动者的高发疾病，如IT业电辐射是否为职业病，没有得到政府和公共卫生机构更多的重视和投入。

 

再以中国农民工从事工作的主要特点为例。[3]

 

据调查，由于工作时间长、工资较低等原因，高血压、心律失常已成为农民工群体常见病和多发病。统计数据显示，农民工普遍平均每周工作6．59天，平均每天工作9．52小时。超过一半的农民工每天工作时间在8小时以上，近七成的农民工每周七天都要工作。这样的劳累程度不仅易患有常见病和多发病，也增加了职业病的发病机率。这些常见病、多发病已经成为新型的“职业病”，但是多数患病农民工却因为这些疾病不在职业病目录之列而无法获得工伤保险、医疗保险待遇。

 

在政府主导的立法技术滞后的情况下，工会能够参与加以弥补，尤其是通过集体谈判的手段。以加拿大汽车工人工会（CAW）为例，在1996年时加拿大政府还没有禁止企业使用石棉，但是加拿大汽车工人工会职业安全健康委员会发现了石棉对工人的危害，甚至有很多工人因为这个因素而致病甚至死亡，于是他们向汽车企业提出了禁止石棉的要求，包括不再让石棉出现在工作场所中。通过紧张的集体谈判，三大汽车公司通用、福特和克莱斯勒都签订了新的集体谈判合同，石棉在这些工厂中被禁止了，工人的职业安全健康权益得到了很大的维护。[4]

 

根据实际情况，集体合同提供的安健条件也很可能高于立法要求。例如，根据对美国1997年8月到2007年7月之间到期的744份私营行业的集体谈判协议的研究，其中有2%的协议中规定了雇主必须在厂房内为工人提供健身场所。[5]这在中国目前来看似乎是远高于法律保障水平，但着眼于当下越来越多的白领员工由于长时间伏案工作导致的颈椎病、腰椎间盘突出等疾病，保健也将越来越多地成为集体谈判的题中之义。此外，除去法定的基本的医疗保险，员工也可以要求雇主购买额外的商业保险，扩大覆盖的疾病种类。

 

（2）政府在执法监管方面存在很大缺陷，需要扩大社会参与，引入集体谈判制度进行微观层面的民间监管。

 

政府在执法监管方面存在着现实的不足和天然的局限。首先，我国目前还没有一个全面负责职业安全卫生工作的相应机构，存在多头管理，削弱了执法管理的统筹力度。其次，执法管理的推行力度不够，覆盖的企业范围过小。2009年全国各级职业卫生监督部门共检查125,231家，依法查处了10,481家。[6] 然而，我国仅有毒有害企业已经超过了1600万家[7]，由此推断只有不到0.78%的有毒有害企业受到检查，而绝大多数的违法企业没有受到检查和处罚。一方面是政府努力不足，另一方面政府执法也确实有天然局限，即其受制于财政预算不可能覆盖所有的工作场所。以美国为例，在2001年，联邦和各州政府的安全监察员只有2238人，在当年进行了92263次检查，以这个速度，需要119年才能对每一个企业都进行一次检查。[8]

 

由此可见，单纯依靠行政监督无法解决目前职业安全和健康监督薄弱的困局。职业安全和健康依然是普遍的社会问题，应当鼓励劳动者与工会组织、社会组织加强对用人单位的监督，鼓励检举揭发用人单位违反职业病防治法的行为，以此起到社会监督的效果。

 

    而通过集体谈判确立的工人权利和监督机制，可以在微观层面对企业进行监管，实现职业安全和健康的民间良性治理。

 

（3）诉权救济：对企业是否遵守劳动安全和健康的法律规定，劳动者只能通过向政府有关部门举报进行规制。如将相关具体措施写入集体合同，则劳动者个人可以对企业的违反合同行为提起诉讼，增加了司法救济方面的保障。

 

三、             如何进一步推进关于职业安全与健康的集体谈判

 

1、  各级政府和工会应充分重视职业安全和健康的集体谈判

 

在推进工资集体协商的同时，各级工会应该积极将劳工的职业安全和健康（尤其是高发的工伤事故、职业病种类）纳入到集体协商的过程中来。工资的确是广大劳工最为关注的事项，因为其是否增长直接影响到劳工眼前的生活水平。同时，由于劳工们缺乏相关劳动保护知识的知识培训，安全意识相对淡薄，有时会对安全事故和健康问题存在侥幸的心理，容易忽视自身的健康和安全，因此工会从劳工那里了解到的此方面需求也就不如工资那么强烈。

 

然而，职业安全和健康问题不仅仅涉及到劳工的眼前利益，还对其长远发展和生活条件有根本性的影响。工会作为工人的代表组织，不仅要反映劳工发出的声音，还要充分利用自己的智力资源和社会资源优势，更多地考虑工人们的长远利益，通过集体谈判这一长效机制更好地保护劳工的健康和安全。

 

政府也应充分认识到，将职业安全和健康作为集体谈判的重要组成部分，在企业内部培育自我监管模式，可以有效地减少政府在行政监管方面的成本，达到行政资源的优化配置。

 

2、  关于职业健康和安全的集体谈判条款应尽量细化

 

目前我国许多集体合同的条款比较粗疏，尤其是没有具体的执行方案，使得集体合同流于形式。以《衢州市集体合同示范文》为例，其关于职业健康和安全的规定主要为[9]：

 

第九条 、企业依法执行有关安全生产和劳动保护的规定，建立健全本企业的劳动安全卫生制度。

 

第十条、企业应提供符合国家规定的劳动安全卫生条件，发给必要的劳动保护用品，定期为职工进行体检，并建立职工健康档案。

 

第十一条、企业发生工伤、工亡事故，企业应及时向有关部门报告，职工按规定享受工伤、工亡待遇。

 

第十二条、企业应当建立职业培训制度，依法提取和使用职业培训经费，对劳动者进行职业培训。

 

第十三条、企业和劳动者依法参加社会保险，缴纳各项社会保险费，履行各自的法定义务。

 

第十四条、企业依法执行女职工和未成年工的保护规定。

 

在这个合同中，工会采用了劳动保护的法定标准，但没有将具体的法律标准列入到合同中来。虽然列入后的法律效果是一样的，但在实践中却可能产生不同的效果。一是对企业强调了其具体义务，能进一步引起企业的重视；二是劳工能够一目了然地具体了解到自己究竟应该受到何种劳动保护，企业是否违约也能够很明显地通过文本和实践的对比出来。此外，合同还应该细化在劳动保护条件无法得到满足时的替代措施和相关违约责任。以美国某机械企业的集体合同为例[10]：

 

公司应为其认为必要的岗位提供专门的保护服（如手套）和安全设备。如安全靴在从事安排的工作期间损坏，公司将在每个合同年内，按购买单核实的价格向工人提供２５美元的补偿。公司将向有年资的工人提供新的安全眼镜，安排指定的检测员进行检测，并每年向工人支付１０美元的修理或更换眼镜费。

 

当然，有人可能有这样的疑问，即过于具体的法定标准的列入是否会造成集体合同的过于冗长？法定保护标准如果在不远的将来提高，集体合同是否反而限制了工人的权利？对于第一个疑问，可以通过附件形式附在合同正文，其效力等同于合同正文；或者选取企业内主要工种的主要劳动保护措施进行特别说明。对于第二个疑问，合同不得违背法律规定，因此法律发生变动后，企业必须遵守新的法律，不得以旧有约定进行抗辩；集体合同也可以特别说明，如果法律保护水平在合同存续内提升了，以法律规定为准；工会在提起新的集体谈判时，也可以及时将劳动条件的合同条款进行更新。

 

3、  在集体谈判中建立职业安全和健康的长效机制，充分发挥劳工自身的作用

 

要有效地保护劳工的安全和健康，除了细化集体合同中的相关条款外，还应该注重通过集体合同建立长效机制，例如由劳工组成或者劳工与管理层共同参与的职业安全和健康委员会，使得劳工持续参与到劳动保护的工作中来。职业安全和健康委员会，可以负责细化企业自身的安全和健康管理规则，并监督其实施。此类专门的职工组织有其特别的作用：劳工自身了解生产第一线的实际情况和需求，可以对企业劳动条件的改进提出针对性的和及时的建议，不断完善实践中的规程，避免集体合同的条款成为僵化的规定；同时这也能对其他劳工的进一步培训提供良好的范例作用。以美国为例，美国的所有的集体合同中设有职业安全和健康委员会的条款的已达64%，在职业安全和健康方面发挥着重要的作用。[11]

 

当然，仅仅在集体合同中设立职业安健委员会或者设立职工代表是不足够的，需要确定该委员会具体的权限和实施流程，以保障委员会的良好运转。例如，对职工参与委员会的工作应该付费，或者允许其在工作时间从事职业安健的维护工作。[12]目前，我国的《工会法》第40条规定，基层工会的非专职委员占用生产或者工作时间参加会议或者从事工会工作，每月不超过三个工作日，其工资照发，其他待遇不受影响。然而，未担任工会委员的职工如果参与职业安健委员会，则没有此项保障；另外，如果企业的安全健康状况需要更多的监管投入，那么工会委员的带薪时间可能也需要适当延长。这些都需要通过集体合同加以确定。

 

职业安健委员会对生产条件的常规调查权利也应该得到明确。目前我国《工会法》主要是赋予工会对新建、扩建、技术改造工程中的安全卫生设施的监督权，对冒险作业、明显重大事故隐患和职业危害、危及职工生命安全情况下的建议权，但是对于日常生产中，相对不是非常重大，但也会影响职工安健的情况，却没有涉及。以加拿大汽车工人工会为例，他们的职业安健委员会在一次调查的组织中，了解到了51%的工人在过去的一个月中至少一半时间在疼痛中工作，至少一半的时间不得不采用一个很别扭的工作姿势，绝大多数工作结束后感觉到疲惫，或者在工作中感到很紧张。[13] 可见，职业安健委员会的调查权利覆盖的范围并不需要局限于严重安全健康的情形，而可以通过常规性的调查了解更多的职工安健状况。

 

此外，如果建立管理层共同参与的职业安健委员会，也要积极推动具有实权，能够改善生产条件的企业领导加入安健委员会，以保障委员会的声音有效传达到企业领导层，并得到实施。[14]

 

4、  设立独立的工会干部，保障集体谈判的成果得到落实

 

即使成立了职业安健委员会，但如果只是企业内部员工兼职参加，没有独立的工会干部或者上级工会干部的制度性参与，那么集体谈判的成果很可能也无法得到保障。

 

例如，在澳大利亚，虽然法律规定了企业内部工人有权选出安健代表或者企业在工人的要求下应建立安健委员会，但事实上如果没有外部工会的支持，则往往工人们不会充分运用这些权利。[15] 这个经验移植到我国，则是应该保障集体谈判成果的实施者、监督者在一定程度上独立于企业主，否则员工将迫于失业、无法升迁的压力，不敢彻底地主张集体合同赋予的权利。因此，企业内专职工会干部的设立或者上级工会干部的参与，是集体谈判制度设计的重要组成部分。

 

5、  在集体谈判中关注不同企业的利润差异和行业区别

 

集体谈判要注重每个企业的个体特点和差异，切忌一刀切。工资协商如此，职业安全和健康的谈判亦如是。目前工资协商推进过程中有个别一刀切的倾向，需要引起注意，避免在职业安全和健康的谈判中再次出现。

 

例如，北京市总工会要求职工月薪低于1100元的企业均须集体协商。[16] 而这种措施可能就没有充分考虑到工资协商须与企业具体的盈利水平相联系。因为有可能一些企业的月薪低于1100元，但其利润只能维持最低工资960元的水平，工资集体协商也许并无法发挥太大的作用；而一些企业的月薪虽然高于1100元，但其实企业主仍然有超额利润，却没有成为工资协商的目标。正如张五常教授的“蚕食理论”，当一个行业或机构有可观的租值存在时，不会容易地因为工资的提升或产品的价格下降而立刻关门倒闭。比如一家机构有发明专利，或有商业秘密，或有名牌宝号，或科技了得，或经营的方法有过人之处，或投资下了重本，等等，不会因工资提升一个可观的幅度就关门大吉的。[17] 这些高利润的企业其实更应该成为集体谈判的最佳对象。

 

这个例子给职业安全和健康的集体谈判提供了很好的启发，即集体谈判应该“因材施教”。可能已经有读者注意到了，上文引用到的《衢州市集体合同示范文》，完全将安全生产和劳动保护的集体谈判要求等同于法律的规定。然而，法律的规定是劳动条件的最基本要求，是合同的默认条款，其作用类似于最低工资，工会完全可以根据企业的具体情况在集体谈判中提出高于法定标准的条件，为劳工创造更好的劳动环境。所以，低利润水平的企业的工会，可能更要注重法定标准的落实；而高利润水平企业的工会，可以进一步地思考劳动保护环境的改善。

 

此外，集体谈判忽视行业差别的情况也可能出现。例如，青海省西宁兴海路工会首创了以街道辖区为范围的集体协商，同辖区45家企业签订了《城西区兴海路地区企业区域性集体合同》。[18]然而，职业安全和健康的具体要求在不同的行业之间会有很大的差异，需要根据不同行业的劳动者的需求来设定集体谈判的目标和对策。

 

6、  努力实现更多的农民工入会，扩大职业安全和健康集体谈判的覆盖范围

 

由于进城务工的农民工中的大多数往往没有接受过职业技能培训，所在的生产企业技术水平低，工艺落后，工作场所条件差，缺乏职业防护措施，从而使农民工成为易受职业安全事故侵害的最脆弱的目标群体。来自国家安全生产监督局的报告显示，我国2005年发生各类生产事故717938起，死亡127089人[19]，而此前死于生产事故的人员更多， 2004年有136755人、2003年有137070人死于安全生产事故。[20]根据我们的调查，死于安全生产事故的大部分为一线工人，其中绝大部分属于农民工。然而，农民工中的许多人并没能够被集体谈判制度所覆盖。根据2009年全国人大内务司法委员会主任委员黄镇东对《中华人民共和国工会法》执法检查情况的通报，全国2亿多农民工，入会率不足三分之一。[21] 没有工人组织及工人代表，对职业安全和健康的集体谈判就无从谈起。因此，工会应积极吸纳农民工，为维护其职业安全和健康建立组织基础。

 

从中国大陆的现有情况来看，现行的OHS保障体系的建设较晚，制度很不完善，因而导致整个保障体系极其脆弱。而集体谈判制度则刚刚起步，还处在一个极为幼稚的状态。OHS保障体系的主要问题在于，一方面是政府监管力有不逮、很难到位，另一方面作为权利主体的工人又缺乏有效的手段来维护自身的权益，企业能否尽到OHS的保障义务完全不受约束，最后的结果是整个OHS保障体系失灵，工人的职业安全健康面临日益恶化的境地，对于整个社会意味着警讯甚至是危机，中国社会面临的职业病危机就是明证。通过集体谈判的方式发挥工会或者是工人整体的作用，以弥补当下制度构建的不足，无疑是解决当前OHS保障缺位的最重要的手段之一。目前的集体谈判主要集中在工资福利这一领域，尚无暇顾及OHS，这是可以理解的；但如果集体谈判忽视了OHS领域的重要性，则不仅影响到集体谈判制度的长远发展，也会影响到集体谈判制度的社会认同，单纯的追求工资福利待遇容易被误解为工人对资本利润分配权的争夺、工人只是对经济利益的追求，将OHS纳入集体谈判机制，从根源上消除职业病的致病源头，无疑具有重大的社会意义，容易为社会各界特别是政府所接纳，有利于推动集体谈判制度在中国的良性建设。更何况从欧美各国的经验来看，OHS原本就应该是集体谈判的重要内容。因此OHS既是集体谈判的重要内容，也是推动集体谈判制度构建的重要基石。

 

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（编辑：杨藜）