党的十七大过后，政府不断加大投入，改善民生也开始落实到制度构建和社会、经济建设的方方面面。近期以来，一系列法律和政策，尤其是一系列促进就业和完善社会保障体系的法律和政策的出台和实施，着眼于人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，对民生的改善起到极大的促进作用，也收到了良好的社会效果。这也验证了社会权益保障作为“民生之依”的重要性，尤其是对弱势群体利益的保障，无疑是改善民生的关键所在。我国十几年来法律援助工作的开展正是起到了这样的关键作用——通过为经济困难群众提供法律援助，消除法律贫困，帮助受援者避免经济弱势地位的恶性循环，从而保障民生改善和社会和谐。

一、  促进民生：我国法律援助制度设立的核心价值和基本准则

（一）我国法律援助制度的设立体现了以民生作为核心价值

回顾我国法律援助制度的发展轨迹，我们可以看到，“民生”价值始终是核心的推动力。

我国法律援助设立的初衷与民生价值息息相关。1994年初，司法部首次提出探索建立和实施符合中国国情的法律援助制度的设想，就是针对一部分公民由于经济困难“请不起律师，打不起官司”，没有经济能力维护自己的合法权益的问题。法律援助制度设立的初衷正是为保障社会贫弱者能够不受经济困难所制约，享有与普通公民同等的法律帮助权，保障司法公正和司法人权，实现“法律面前人人平等”的宪法原则。

与其他社会救助形式相比，法律援助制度着眼于以法律帮助消除贫困差距，体现了将扶贫济弱法制化的理念，具有将法治内在化和实施制度化的特点，更便于推广和普及，也更利于矫正经济因素造成的不公，从而真正起到改善民生的作用。法律援助制度发展的事实也生动地说明了这一点。自1995年司法部正式提出建立中国法律援助制度开始，短短6年间，全国省级法律援助机构全部建成，标志着中国法律援助事业发展进入了一个新的阶段，中国从而形成了法律援助制度的雏形。与制度建立的初衷一致，我国省级法律援助中心的建立一贯地立足于扶贫济弱，排除经济发展因素的制约，得以逐步有序地开展。

可以说，我国法律援助制度迅速、广泛的发展和致力于改善民生的特点正是社会主义优越性的集中体现，社会和谐所需，也是民生价值的内在要求。法律援助的推广，一方面提供弱势群体依法维权的合法渠道，保障其合法权益的实现，可以化解弱势群体特别是困难群众的过激心理，有效地化解社会矛盾；另一方面，弱势群体获得法律帮助，使其直接感受到政府和社会的关怀，可以增强其对政府的信心、对社会的认同，实现以人为本的治理理念。

（二）我国法律援助制度的法律依据体现了以保障民生为准则

与经济社会发展水平相适应的是，法律援助实施的法律依据也不断得到发展，从而使得法律援助制度不断完善，制度结构朝着以保障民生为准则的方向发展。1996年《中华人民共和国刑事诉讼法》和《律师法》的相继颁布，从刑事司法救助和律师代理辩护收费的角度规定了实施法律援助，但由于缺少系统的法律援助基础法律规定和实施细则，在一定程度上影响了法律援助直接救助功能的实现。1997年4月，司法部与最高人民法院联合下发《关于开展刑事法律援助工作的通知》，对此状况有所改善。1999年，司法部与最高人民法院联合发布了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。该通知较为详细地规定了公民在赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬、工伤等方面提起民事诉讼时可依法获得法律援助，可以缓、减、免交诉讼费。该规定不仅将传统认识中生老病死的生存问题纳入法律援助的范围，还将劳动就业作为法律援助解决的核心问题，为解决一段时间以来积聚的社会矛盾提供了救济措施，既有利于改善受援人的经济状况、权利状况，也促进了社会稳定发展。

以保障民生为立法依据，正是法律援助制度的特性所在。这在相关的规定和文件中均有所体现。国务院2003年颁布实施的《法律援助条例》更充分地反映了这一特点。通过该条例的明确详细的规定，法律援助制度对构建和谐社会、促进民生改善的作用得到充分的肯定。

与立法依据一致的是，我国法律援助制度的实施政策也在应民生准则的要求而调整。近年来，司法部对于农民工法律援助范围的调整就充分体现了这一原则。随着经济利益格局的调整和经济体制改革的深入，一些社会矛盾也在不断积聚和释放。尤其是近年来，由于拖欠农民工工资产生的暴力事件、自杀事件，一定程度上影响到社会和谐与稳定，究其根源，是民生改善未得以均衡实现。其中不能回避的是，法律维权的高昂成本和无从获得法律救助是一部分暴力事件发生的关键因素。对此，司法部和各级司法行政部门将农民工法律援助范围加以扩大，对于综合解决农民工劳动纠纷，切实改善这一群体的权利状况，从而实现保障民生的目标，具有重要意义。

二、  以民生为目标：法律援助发展的方向

从现代法治国家发展的进程看，法律援助制度的发展进程也一直围绕着“帮助贫困者享受法律权利”这一核心目标。早在1424年,英格兰的一项法规创立了穷人登记册在册者提出诉讼,可免费得到法律顾问或代理人的帮助的制度。当时的有关法令中就有“必须给予贫困的人以帮助,以便使他能够享受到法律上所赋予的权利的内容”的规定。17世纪, 随着现代人权观念普遍传播,法律援助作为一种政治权利,在英国的《人身保护法》、《权利法案》中首先得到确认。经过多年的实践,英国的法律援助制度得以不断完善,并形成了自己独特的运行轨迹。其法律援助的理论基础基于政府有义务确保公平的司法程序、保障公民的合法利益的公正原则,通过“个人司法模式”,给予公民实际的法律援助。20世纪20年代以后,法律援助制度作为重要的司法人权保障制度,已成为许多国家的宪法或宪法性文件中一项主要原则,《世界人权公约》对此也作了专门规定。可见，法律援助制度从产生就体现着民生这一重要含义，它淋漓尽致地体现了法律面前人人平等这一概念，并且切实地保障了公民的合法权益的实现。

中国法律援助制度的发展进程，也体现了民生这一目标，其中既有显著的进步，也有亟待完善之处。 党的十七大报告中指出改善民生为目标要实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这也为从法律援助结构和体系的角度促进民生提供了新思路。值得肯定的是，我国法律援助制度的发展，尤其是近几年来对于法律援助结构和体系进行调整和优化，体现了持续、合理发展的要求。

(一) 在资金来源方面，

近几年来法律援助资金的投入呈不断上升的趋势，对于法律援助资金的专项管理也在各地纷纷开展。《法律援助条例》规定了县级以上人民政府的法律援助职责，同时规定，法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。考虑到不同地区经济发展的不平衡，财政部、司法部于2005年发布《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》，专项安排了中央补助地方法律援助办案专款，帮助经济不发达地区解决法律援助经费困难，促进不同地区法律援助工作的协调发展，体现了法律援助的政府责任。当然，这并非意味着法律援助完全依靠公共财政。在促进民生的目标下，吸收社会公益资金对发展法律援助事业有着举足轻重的作用。法律援助实践也证明，建立法律援助基金会，吸收社会公益资金投入法律援助工作收到了良好的效果。

(二) 在民事援助范围方面

法律援助制度作为社会救济形式的一种，与其他形式一样，其发展遵从与社会经济水平相适应的原则，如在初期时主要投入在刑事法律援助方面。与其相比，民事法律援助在社会上的需求程度应该更高。我国的法律援助偏重于公诉案件的被告人, 民事援助的范围还相对狭窄，尚未形成立体化网络，单一强调律师在受助对象权利已受到侵害时给予的帮助。这种模式使得法律援助的有效性大打折扣，不能充分的保障弱势群体的合法权益，导致无法化解更多的社会矛盾，也不能从根源上更大程度地消除社会不稳定因素。

(三) 在法律援助专业水平方面

我国法律援助主体主要为律师、公证员、基层法律工作者。尽管历经多年的发展，但是由于文化水平限制和专业化要求较低，许多地方法律援助从业人员素质仍然过低，这直接影响到受援困难群众的权利实现。法院案件的不仅具有受援人员经济困难的特点，往往也集中了复杂难解的问题，如劳动、工伤等专业性较强的法律问题，许多法律援助人员对其一知半解，就很难维护受援人员的权利。这就要求法律援助制度切实做好提高专业能力，增强有效性工作，让受援人员真正获得“免费而不低廉”的帮助。

(四) 在社会参与方面

我国法律援助结构体系初期主要是政府法律援助中心独任、各地律师协会协助的单一格局。随着制度环境的改善和社会问题的迭出，这种单一格局已不能满足社会对法律援助的需求。近年来，援助主体范围的扩大，尤其是社会组织的参与，在一定程度上弥补了这一缺憾。在符合专业性要求的情况下，社会组织可以补充政府法律援助的不足，如有针对性的进行专业调整、开展适应性较强的法律服务形式等等。政府对于社会组织参与法律援助的肯定和提倡，更有利于公民社会和政府的互动，良好的社会氛围的形成。社会组织尤其是民间法律援助机构，作为政府法律援助的有益补充，协助政府法律援助机构，与工会、妇联等组织相配合，建立立体化的法律援助网络体系。可以说，扩大社会组织的协同是公众参与的前提，对于提高社会管理水平，完善社会管理结构，最终有利改善民生具有重大的意义。

三、加大法律援助投入：改善民生的关键

从制度层面上讲，改善民生不仅是解决衣食住行的生活问题，更主要的是为这些基本权利的实现提供保障措施和救济渠道，通过政策的调整推进社会和谐、公正地发展。我国目前的社会发展和管理水平决定，以政府为主导的救济体系仍然是改善民生的基础保障，在此基础上加大对法律援助的投入，对于切实改善民生、推进民生、构建和谐社会具有不可替代的作用。同时，在这个全球一体化的时代，借鉴一些国外先进成熟的法律援助制度，通过充分的消化和吸收并对其进行本土化改造施行也是很重要的改善途径。

(一) 培养和吸收人才

如前所述，法律援助的人力资源供给尚不能满足当前的社会需求。在人才培养方面，可以考虑借鉴其他国家的经验，如将法学学科诊所教育与法律援助培养结合起来，有针对性的培养青年学子法律援助的理念和专业水平，在此基础上推广志愿服务的形式，为法律援助事业不断增添新血液。如南非非政府法援组织NATA大学的法律诊所由瑞士的一个组织支持，南非的法援委员会也给予一些支持。法律援助人员来源是吸收本大学法学院四年级学生，作为法律实践课。大约有一半的法学院学生在最后一年选修法律诊所课程。这种课程不仅让学生学习如何接待当事人，还让他们走出去，与社区法援工作者一道配合开展工作，也可以在律师的指导出庭。法律诊所人员具有很大的流动性，在经济上独立于法学院。这样既能有针对性的培养青年学子法律援助的理念和专业水平，又能够在此基础上推广志愿服务的形式，为法律援助事业不断增添新血液。近几年来，类似的模式在中国也得到一定范围的推广。截至2005年9月，我国已有35个法律院校开设了法律诊所教育课程。实践证明，推行法律诊所教育无论是对法学教育改革还是法律援助事业对具有重大的现实意义。

值得一提的是，法律援助作为公益事业的一部分，如果能在更大程度上与社会紧密结合，将能够吸引更多的人才。除了人才储备以外，培养专业律师，也是必要的举措。法援案件的复杂性和受援对象的特殊性，要求法援人员具有较强的专业能力、较好的职业操守，吸收专业律师进行长期的法律援助，更有利于保障法律援助制度发挥应有的作用。

(二) 加大政府为主导的资金投入

世界各国普遍建立健全了配套完善的法律援助资金保障供给制度，使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。在英国，法律援助的经费主要来源于政府，并且在过去很长一段时间实行法律援助财政开支不设上限的原则。在美国，法律服务公司每年经国会批准决定从联邦政府财政获得大量资金，用以资助全国各地的民事法律援助项目和计划，各州、县和市的政府还另行向其各自管辖区内的法律援助计划提供资金。加拿大则在经费来源方面实行由联邦和各省按协议分担费用的制度。综观这些国家的法律援助制度，政府在资金投入上都担负着主要的责任。这也是由法律援助作为政府责任的性质所决定的。

相应地，我国的法律援助资金来源主要也是财政拨款，虽然对法律援助的资金投入连续几年都增幅都超过30%，对于法律援助深入民生问题起到了关键作用。然而，资金来源的单一性在现阶段决定了法律援助资金困境的必然性。根据司法部法律援助中心公布的数据，2006年全国各地法律援助财政拨款总额为3.7亿元，分摊到我国13亿人身上，人均法律援助经费不足三角钱。而2006年全国法律服务人员实际办理的法律援助案件为318514件，按每件案件花费1200元计，2006年法律援助经费需3.8亿元，仅2006年实际办案经费缺口就已经高达1000万元。而根据有关预测，我国贫困人口、残疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大约有38.5万件，每年亟需的法律援助经费就达4.62个亿，是目前财政拨款的1.2倍。法律援助经费的缺乏严重影响了法律援助工作的实施。同时存在的问题是，在目前以财政投入为主导的格局中，一旦投入缺乏，将致使法援环节脱落，不利于政府公信力的树立，更不利于民生改善和社会和谐。

(三) 适度开放社会资金的注入

加大法律援助投入，不仅依靠财政投入，社会资金的注入也是关键。自1994年，我国第一笔法律援助基金——北京市法律援助基金会建立，多年来，一些有条件的地区建立了法律援助基金会，吸收社会资金投入法律援助，这极大的促进了法律援助工作的开展。但是我们也应该看到目前的社会资金投入还显不足。就目前的社会发展水平和社会保障水平而言，我们还不能完全施行政府主管的高福利的援助资金制度，但可以借鉴美国等国家实行的私人社团型的法律援助制度，适度开放社会资金的注入，对于促进法律援助制度作用的发挥将有积极的作用。

要拓宽资金的来源渠道,我国也可以借鉴世界上其他国家的作法，尝试实行法律保险制度。以目前欧洲国家推行的法律保险为例：英国规定一人一年支付300英镑的保险费, 即可由保险公司为其支付达18000英镑的法律服务费用；瑞士公民每人每年支付保险费约150瑞士法郎, 保险公司每年支付保险费约300瑞士法郎, 如果发生法律纠纷需要打官司则由保险公司向律师支付费用。从而使保险金成为节省法律援助办案经费的重要手段。规定公民每年支付保险公司少量的保险费,一旦公民确需法律服务时,保险公司即须为其支付数倍于保险费的法律服务费用。这种做法既能够直接填充法律援助经费不足的漏洞，也能都将法律援助案件诉讼风险向社会转移。值得关注的是，我国一些地方也在构思类似模式，从而能够在一定程度上缓解我国法律援助体系的资金问题，使得资金保障变得充实和稳定，引起社会的广泛关注和参与。

法律援助作为社会保障制度的有机组成部分，不仅具有“民生之依”的保障作用，也是积极救助的有效形式。党的十七将改善民生提上了社会发展的重心，这对法律援助制度提出了更高的要求，也为法律援助制度发展提供了优越的政策环境。我们相信，在十七大精神的指导下，通过各级政府的积极努力，法律援助一定可以在改善民生、推进民生方面发挥更大的作用。

（毛素梅，义联工作人员；程琳，义联志愿者）