中华人民共和国社会保险法（草案）逐条分析（摘选）

第二章 基本养老保险

第九条　职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。

    无雇工的个体工商户、非全日制从业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。

公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。

【释义】本条规定的是基本养老保险的覆盖范围，我国的基本养老保险的覆盖范围经历了一个从窄到宽的一个过程。51年的《劳动保险条例》的适用范围是：一、有工人职员一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位。二、铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位。三、工、矿、交通事业的基本建设单位。四、国营建筑公司。由于建国初期的劳动保险制度是一种传统的企业或国家型的社会保险制度，随着80年代经济体制改革的深化，这种企业自我保险的体制难以为继。因此，国家开始对国有企业职工养老保险实行社会统筹试点。1991年国务院颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，决定将全民所有制企业的职工养老保险实行社会统筹，建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，城镇集体所有制企业可以参照全民所有制企业的养老保险制度执行。随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济的初步建立，私营经济、外资经济已经成了我国国民经济的一个很重要的组成部分，因此，1997年国务院颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》将我国的养老保险的覆盖范围扩大到城镇所有企业及其职工，1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》更是明确规定了我国基本养老保险的征缴范围为国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。随着我国社会主义市场经济的不断完善，我国的经济主体逐渐多样化，个体工商户和灵活就业人员的数量越来越多，为了完善我国的企业职工养老保险制度，国务院2005年颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将基本养老保险的覆盖范围扩大到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员。

随着经济体制以及政治体制改革的不断深入，社会越来越要求建立一个统一的基本养老保险制度，使得所有公民都能够平等、公正地得到老有所养、老有所依。此次《社会保险法》的立法顺应了这种客观的社会需求，进一步扩大了我国基本养老保险制度的覆盖范围，并且致力于建立一个范围更广的、统一的基本养老保险制度。《社会保险法》（草案）规定所有职工均应参加基本养老保险，突破了原有的只有企业或者企业化管理的事业单位的职工参加基本养老保险的限制，而将所有事业单位、社会团体等用人单位的职工也纳入到了基本养老保险的覆盖范围，甚至将公务员和参照公务员法管理的工作人员也留下了实行统一基本养老保险制度的空间。《社会保险法》（草案）还进一步明确了无雇工的个体工商户、非全日职工从业人员也可以参加基本养老保险，但是对于人数越来越多的自由从业人员能否参加基本养老保险的问题却没有明确予以说明。

本条还规定了基本养老保险费的缴费主体，新中国建国初期，我国建立的养老保险制度是半“社会保险”，即政府责任与雇主责任相结合的制度，由企业或雇主缴纳劳动保险费，由国家在全国范围内统一调配。但是随着改革开放后经济体制改革的深化，这种企业自我保险的体制日益难以为继。企业之间因历史原因造成的养老负担畸轻畸重，严重地影响了企业经济的发展；而离退休人数与离退休费用的急剧增加，又造成了一些退休人员多、经济效益差的企业不堪重负，严重地挫伤了在职职工的积极性，也诱发了社会不安定的因素。在这种背景下，从上世纪80年代初开始，还原社会保险基本职能的养老保险社会统筹工作开始推进。从1984年开始，在江苏省泰州市、广东省东莞市、辽宁省黑山县等地进行了退休费用的社会统筹试点。统筹的目的就是要把养老“企业保险”变为社会保险。在试点取得较大进展的基础上，1986年，全国各地开始全面推行养老保险社会统筹。其方法是：市、县或省的劳动部门，根据当年当地养老金的支出，确定社会统筹基金的缴纳比例，统一向企业征收，再根据需要返还企业，由企业负责发放。到1994年，全国实现了13个省、自治区、直辖市的省级统筹。1986年中央政府决定国有企业新招收的工人一律实行劳动合同制，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》规定劳动合同制工人的退休养老办法：企业按照劳动合同制工人工资总额的15％左右，劳动合同制工人按照不超过本人标准工资的3％缴纳退休养老基金，第一次建立了个人缴费制度。

为了在全国范围内建立统一的企业职工养老保险制度，并根据各地的改革经验，1991年6月26日国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出：养老保险基金实行国家、企业、个人三方负担，建立个人缴纳养老保险费制度，建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险制度等改革方案。随着将近20年的发展和完善，这种三方共同负担的养老保险制度已日趋完善，并且基本符合我国目前的发展现状，因此《社会保险法》（草案）继续保持个人参与缴费的养老保险制度。

第十条　基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。

基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补助组成。

 

【释义】本条确定了我国“统账结合”型的养老保险制度。我国曾长期实行现收现支的养老保险制度，但是随着人口老龄化社会的日渐来临，对养老金的需求越来越多，而养老金供给的增长却十分有限，现收现支的养老保险制度很难解决人口老龄化高峰期养老金的支付危机。鉴于这种现实，在借鉴国外改革经验的基础上，从20世纪90年代初开始，我国开始探索新的养老保险制度，并首创了一种新型的基本养老保险制度--社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度。这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担，基本养老保险基金实行社会互济，在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人帐户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人帐户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。经过数十年的实践证明，该制度基本符合我国目前的发展情况，因此，此次的《社会保险法》（草案）仍采用了这种养老保险制度。

第十一条　用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费。

    职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，并记入个人账户。

无雇工的个体工商户、非全日制从业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定的比例缴纳基本养老保险费，并按照规定分别记入基本养老保险社会统筹基金和个人账户。

【释义】本条规定的是基本养老保险费的缴费基数以及缴费比率。我国实行的是“统账结合”型养老保险制度，用人单位与职工均需按照一定比率缴纳基本养老保险费。在实行“统账结合”型养老保险制度之前，职工是无需缴纳基本养老保险费的，同时职工个人也无基本养老保险个人账户。从20世纪90年代初我国实行“统账结合”型养老保险制度以后，职工个人也开始缴纳基本养老保险费，并且建立基本养老保险个人账户，职工个人按照一定的缴费比率缴纳基本养老保险费，此部分费用基本全部划入个人账户，同时用人单位也按照一定的比率缴纳基本养老保险费，其中一部分划入基本养老保险社会统筹基金、一部分划入职工个人账户。1997年国务院下发《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，规定企业缴费比例一般不超过工资总额的20%，个人缴费比例要逐步达到本人工资的8%。个人帐户一律按个人工资的11%记录。2005年国务院又下发《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

无雇主的个体工商户、非全日制从业人员参加基本养老保险，因为只有个人缴纳基本养老保险费，因此，其所缴纳的费用一部分划入基本养老保险社会统筹基金，一部分划入其个人账户，无雇主的个体工商户、非全日制从业人员的个人账户与其他职工一样，都是按照缴费基数的8%划入。

第十二条　国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助。

【释义】任何一个国家从现收现付制转向积累制的过程中，都存在隐性债务问题。我国为抵御人口老龄化高峰的支付危机，在筹资方式上，改变了过去的现收现付制，实行社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，这就必然产生隐性债务。因为新制度产生前已经退休的老职工(通常称“老人”)没有个人账户的积累，但在计划经济体制下国家已经对这部分人的养老保险基金作了扣除，只是扣除的钱以无形或有形的形式变成了国有资产而没有积累下来。这样，他们所享受的养老金待遇便成为历史债务。在职职工(通常称“中人”)进入新制度以前个人账户也没有积累，等他们退休时也就缺了一笔需要支付的退休金。这两部分人群的退休金就成为政府应承担却没有资金积累的隐性债务。建国以来我国一直实行的是低工资、重积累、轻消费的政策。然而，在“统账结合”的养老社会保险制度的运行过程中，由于没有以法律形式明确政府在制度转轨中的责任，使我国长期以来现收现付制所留下的养老保险基金缺口无从弥补，新制度所筹集的养老保险基金就用于支付了退休职工的养老金。这样，转轨后的企业不仅要承担为已退休的“老人”发放养老金的任务，还要承担为在职职工积累未来养老金的任务，这就造成了企业的双重负担(新制度采取对在职职工先记个人“空账”，然后再逐步补实)。在实际运行过程中，一些地方为了进一步减轻企业负担和应付统筹基金当期支付压力，则利用统筹基金与个人账户“混账”管理之便，将职工个人缴费形成的个人账户资金也用于支付当期养老金。运行的结果是，个人账户的“空账”不仅没有补实，反而逐年扩大。这就意味着养老保险制度改革所设计的部分积累制正在蜕变为现收现付制,这将会影响我国养老保险制度改革的进程。为了解决现行基本养老保险统筹基金的缺口问题，《社会保险法》（草案）规定国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，并且规定基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助，从而保障了“统帐结合”养老保险制度的健康运行。

第十三条　个人账户的养老金不得提前支取；每年参考同期银行存款利率和物价指数确定记账利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户的养老金余额可以继承。

【释义】本条规定的是个人账户的管理。根据劳动部办公厅印发的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997」116号）规定，职工基本养老保险个人账户，是指社会保险经办机构以居民身份证号码为标识，为每位参加基本养老保险的职工个人设立的惟一的、用于记录职工个人缴纳的养老保险费和从企业缴费中划转记人的基本养老保险费，以及上述两部分的利息金额的账户。个人账户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依据。个人账户记入的资金包括三部分：（1）当年缴费本金，含个人全部缴费以及用人单位缴费中划入个人账户的部分；（2）当年本金生成的利息；（3）历年累计储存额生成的利息。

由于我国养老保险统筹制度建立较晚，社会统筹基金与个人账户基金混账管理。为了应对未来基金支付风险，特别是面临我国已进入人口老龄化社会、养老保险基金未来支付压力增大的问题，为了提前规避基金支付风险，我国从1997年开始逐渐建立基本养老保险个人账户管理制度。建立职工基本养老保险个人账户，体现了社会保险费用共同负担的原则，增加了养老保险费的来源，同时也有利于建立激励和约束机制，调动职工关心和支持养老保险的积极性。职工基本养老保险个人账户是社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度的核心内容之一，是我国具有特色的养老保险制度改革成果的具体体现。

第十四条　参加基本养老保险的个人符合下列条件的，按月领取基本养老金，直至死亡：

    （一）按照国家规定缴纳基本养老保险费，且缴费已经达到国家规定年限的；

（二）已经达到国家规定领取基本养老金最低年龄的。

 

【释义】本条规定的领取基本养老金的条件。我国的养老保险制度是一种社会保障性、积累型的养老保险制度，因此，对于养老保险待遇的领取有着严格的条件。条件之一就是按照国家规定缴纳了基本养老保险费，且缴费已经达到国家规定年限。由于我国养老保险制度属于积累型养老保险制度，因此，职工只有缴纳了养老保险费，并且缴费达到一定的年限，才可以享受养老保险待遇，我国目前普通规定员工累计缴纳养老保险费达到15年退休之后才能按月领取基本养老金。

条件之二是已经达到国家规定领取基本养老金最低年龄的，也即是达到法定的退休年龄。法定的退休年龄是指1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准，现在仍然有效的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）文件所规定的退休年龄。坚决按照国家法定的退休年龄办理职工退休、退职，是维护职工合法权益和劳动权利的根本保证。《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号）重申了国发〔1978〕104号文件的规定。为了贯彻落实国务院办公厅10号文件，劳动和社会保障部1999年3月9日发布了《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号），通知指出：国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄男年满55周岁，女年满45周岁，因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁，女年满45周岁。

第十五条　缴纳基本养老保险费达到国家规定年限的个人，在未达到国家规定领取基本养老金最低年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴；因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取一次性丧葬补助金和遗属抚恤金。所需资金从基本养老保险基金中支付。

【释义】本条规定的是特殊的养老保险待遇。基本养老保险制度是为了职工在年迈丧失劳动能力的情况下能够保障其基本生活的制度。但是现实中，有很多职工在未达到法定退休年龄前即完全丧失劳动能力，在此情况下，职工的生活同样也会陷入困境。因此，为了保障这部分职工的基本生活，基本养老保险基金可以发放病残津贴，但是前提是该员工的缴纳基本养老保险费达到了国家规定的年限。

我国的基本养老保险制度是一项积累型的养老保险制度，职工的养老保险个人账户属于其财产的一部分，可以作为遗产进行分配。缴纳基本养老保险费达到国家规定年限的职工，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取一次性丧葬补助金和遗属抚恤金。

第十六条　国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况和基本养老保险基金的承受能力，适时提高基本养老保险待遇水平。

【释义】本条规定的是基本养老金的调整机制。建立基本养老保险制度的目的是为了职工在完全丧失劳动能力的情况能够保障其基本生活，因此，基本养老金的标准应该能够达到满足退休职工的基本生活的标准，要达到当地的基本生活水平和一般的消费水平。因此，基本养老金应当根据职工平均工资增长、物价上涨情况适时做出调整，提高基本养老保险待遇的水平，同时，在提高基本养老保险待遇的水平的时候，也应充分考虑基本养老保险基金的承受能力，使基本养老保险制度健康、可持续地发展下去。

 

 

第十七条　个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

【释义】本条规定的是基本养老保险关系转移的问题。很长一段时间以来，我国的基本养老统筹层次低，地方政府为了本地区的利益，实行基本养老保险只转出不移入的政策，导致基本养老保险关系无法跨省转移，进一步导致了很多流动性较大的职工，尤其是农村进城务工人员很难在一个地区的基本养老缴费达到国家规定的年限，因此，很多流动性较大的职工均不愿意参加基本养老保险，甚至出现大范围的退保现象，这些情况严重阻碍了基本养老保险制度的健康发展，同时也必将为社会留下众多潜在的不稳定因素。因此，此次《社会保险法》草案特别规定了基本养老保险关系的跨区转移问题，并且规定了跨区转移职工退休时基本养老金的计算方法。基本养老保险关系跨区转移的职工的基本养老金实行分段计算的方法，是因为我国各地的经济发展水平不一致，而基本养老费缴纳的标准以及基本养老金的标准与当地的职工平均工资有着直接的联系，故基本养老保险关系跨区转移的职工的基本养老金实行分段计算显得更加公平、合理。

第十八条　国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。

【释义】本条规定的是城镇居民基本养老保险和农村居民基本养老保险制度。老年人的养老问题能否解决是衡量一个国家经济发展水平、社会保障制度完善程度的一个重要指标。凡是人都有年迈体弱的时候，老年人在丧失劳动能力时其生活如何保障，是一个国家、社会不得不认真考虑的问题。我国的基本养老保险制度长期以来一直只适用于职工，而适用基本养老保险制度的职工却只占全国人口的10%左右，而比此数多了数倍的城镇无业居民和农村务农农民的养老问题却一直以来缺乏制度保障。随着我国经济水平的不断提供和我国社会保障体系的不断完善，同时我国进入老龄化国家的步伐不断加快，如何解决城镇无业居民和农村务农农民的养老问题，将是摆在我们面前的一个紧迫问题，因此，《社会保险法（草案）》对城镇居民和农村居民的养老保险制度也做了授权性规定，交由国务院制定具体的操办办法。