实施工伤保险是一种社会进步，主要体现在，社会保障水平能够适应社会发展的需求，具有强制性、社会互济性、福利性的特征，减少劳动者和企业的责任负担，用社会保险的形式，解决救助上的压力。但多年来，我国农民工人数快速增长、工伤事故数量仍居高不下，比较而言，工伤保险参保的强制性却大打折扣，而在多数未参保农民工身上，社会互济性和福利性更无从体现。未参保农民工如果发生了工伤，除了少数经历冗长的法律程序获得赔偿以外，多数人也只有自己承担伤残的后果。面对这样的现实，工伤保险制度应该回到制度确立的本意上，重申以人为本的理念，建立工伤赔偿垫付制度。

一． 逾六成农民工无工伤保险，工伤保险救助功能受抑制

据人力资源和社会保障部消息，截至2009年工伤保险参保人数达到14896万人，其中农民工参保人数达到5587万人。而人力资源和社会保障部的另一项数据显示，目前全国跨区流动农民工达到了1.45亿人。实务经验告诉我们，这些逾9000万农民工没有参加工伤保险，也就意味着他们中的大多数人没有签订劳动合同。农民工多从事的工作为最脏、最累、最危险的工作，工伤事故多发但无工伤保险保障。一旦发生伤害，责任单位不予支付、家庭无力支付，极易造成轻伤拖成重伤、重伤拖成死亡的情况。

2005年3月16日，河南农民工张先法刚到北京某工地一天，未经过培训、未签订劳动合同的情况下，在施工过程中摔伤。在北京朝阳医院，医生要求其留院观察，但事故责任单位不愿意支付医药费，工地负责人将其私下拉回工地。由于未能得到及时救治，张先法病情加重，昏迷达两个多月。苏醒后，他已完全丧失劳动能力和生活自理能力。最后伤残鉴定为两处二级伤残、一处三级伤残，需要两个人提供生活护理。无钱救治，其妻不得不四处举债、变卖家产，但巨额的医药费远不是他们一家所能承担的。虽然多次与事故责任单位交涉，却始终无法获得任何赔偿，张家陷入绝境。

二． 事后救济变消极为积极，改变工伤赔偿机制的理念模式

与基本医疗、养老、失业、生育等其他保险险种相比，工伤保险与工作过程有着更为紧密的联系。救人如救火，工伤职工对工伤保险的救助需求更为紧迫，工伤者及其家庭对工伤保险作用的体察，也最为敏锐。然而目前的工伤赔偿实施消极的事后救济机制，与受害者及其家庭乃至社会的期望相去甚远，既忽视了工伤者的权利，又极易激化社会矛盾，失去社会保障的作用。

2009年6月，广东东莞市发生了工伤职工刘汉黄刺死台商老板的事件，引起社会的广泛关注。工伤保险制度的种种不足与乏力也在此类事件中凸显。刘汉黄杀人后，厂方坚持认为自己待人不薄，依据是刘汉黄受工伤后厂里还负责他的吃住。但根据规定，职工受伤治疗期间，责任单位应该及时落实包括工资福利待遇在内的全部工伤保险待遇；在确认伤残等级以后，应按照规定支付工伤赔偿，并对其工作进行妥善安排。显然，厂方没有尽到工伤保险规定的义务。

刘汉黄式悲剧的发生，是工伤保险消极实施的结果。如果不能改变运作机制的理念模式，继续实施消极的事后救济机制，工伤劳动者和用人单位在工伤赔偿问题上的纠纷时刻面临激化的风险。

三． 建立工伤赔偿垫付制度，实现工伤保险工作多重目标

基于保障劳动者的合法权益的需要，许多国家立法规定了工伤保险基金先行垫付制度，尤以德国最为典型。德国工伤保险制度规定，无论企业参保与否，工伤职工都对工伤保险经办机构享有请求权。对于没有参加工伤保险的企业，由经办机构行使追偿权，向企业追偿因工伤而产生的一切支出。在日本工伤保险中，按照地域适用原则，其《劳动标准法》和《工人事故补偿保险法》适用于所有在日本本土提供工作的工人，即使雇主没有被纳入保险金项目，对受伤的工人仍支付同样的利益，政府在其后将向雇主收取滞纳金，并收取全部或部分已支付的利益。以上经验，能够有效保障劳动者权益、降低社会成本，值得借鉴。为避免张先法、刘汉黄式的悲剧继续发生，工伤保险制度应设立工伤赔偿垫付制度，即，没有参加工伤保险的职工在被认定为工伤后，先由工伤保险基金支付包括工伤医疗待遇、一次性伤残补助金、伤残津贴等工伤待遇，然后由工伤保险基金向企业追缴。

实施先行垫付，才是真正意义上实现了工伤保险的强制性。多年来，工伤保险扩面的问题一直是工伤保险行政工作管理的重点。工伤保险经办机构、用人单位的强制性职责和义务未能对应相应的责任，与工伤赔偿救济的社会需求相脱节，这是阻碍覆盖率有效增高的根本原因。建立和实施先行垫付制度，将大大有助于实现工伤保险扩面的目标。

相较于工伤劳动者及其家庭，政府部门、工伤保险经办机构、工伤保险基金掌握着大量的资源。由工伤保险经办机构先行垫付、再行追索，是具有可操作性的，主要体现在两个方面。

其一、在资金安全方面，我国工伤保险基金历年都有巨额结余。根据财政部、劳动和社会保障部颁布的《社会保险基金财务制度》规定保险基金要“根据国家要求实行统一管理，按险种分别进帐，分帐核算，专款专用，自求平衡，不得相互挤占和调剂”。在基金的实际运营中，一旦出现收支缺口，就要相应地采取动用历年基金结余、财政补助、提高保险费征缴率等措施予以弥补。而法律和政策为保险基金大量结余的情况留下了空间。一方面是社会保障水平亟待提高，另一方面却是工伤保险基金大量结余，这有悖于社会保障的合理性，也与基金管理“以收定支，收支平衡”的原则相悖。运作好这部分结余闲置社保资金，既可保障基金安全，减少使用黑洞风险，也有效保障工伤劳动者的合法权益。

（作者为义联中心副主任）