城乡二元结构是我国养老保险二元分化的主要原因。本文将首先梳理城乡养老保险制度的区别和历史沿革，进而指出目前农村养老保险制度中存在的问题；最后展望城乡养老保险体制差异的消除。

 

一、城乡养老保险制度变迁

（一）城镇养老保险制度

第一阶段：企业职工养老保险

我国企业职工的养老保险制度是五十年代初期建立的，以后在一九五八年和一九七八年两次作了修改。1991年国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，进行了第三次修改，改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。

 

但在企业职工养老保险制度下，养老金无论是企业主要负担还是社会统筹，只有城镇职工在保障范围内，农村户籍的人群未被覆盖。

 

第二阶段：城镇职工养老保险

1999年，国务院颁布了一个重要的行政法规：《社会保险费征缴暂行条例》。经过长期的试点，国务院通过《条例》将社会保险制度进行了重新架构。根据《条例》第三条，基本养老保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。自此，城镇的养老保险不仅包括城镇户口的职工，也覆盖了到城镇里谋生的农民工，但仍没有将农民居民纳入保障范围。

 

城镇居民养老保险

城镇居民养老保险制度2011年开始建立。2011年6月下发的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）开始将城镇居民纳入到养老保险范畴之中。其资金筹集渠道、缴费标准、退休待遇等和新型农村社会养老保险基本一致。如今全国各个省市已经开始陆续出台相关政策落实该制度。

 

（二）农村居民养老保险制度

第一阶段：“旧农保”

农村养老保险制度早在上个世纪80年代开始推行。1986年以后，为了适应农村经济社会发展，一些地方进行了农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针。这就是我们现在所讲的“旧农保”方案。[1] “旧农保”制度下，农民缴纳一定的费用。根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》（民办发[1992]2号），月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。领取养老金从60周岁以后开始，根据交费的标准、年限，确定支付标准。旧农保在制度模式上实行完全积累的个人账户制。个人的缴费和集体的补助(含国家让利)，分别记账在个人名下”，属于个人所有。基金实行积累制，并根据一定的利率进行计息。国家予以政策扶持，没有给予资金投入，实质上只是农村居民之间的一种救济措施。由于缴费标准很低，因此在退休后能享受到额待遇很很有限。并不能算得上是真正的社会保险。

 

第二阶段：“新农保”

2009年9月，国务院下发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），标志着新农保制度的建设开始启动，国家正式加大对于农村地区养老保障方面的投入。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

 

2010年通过的《社会保险法》进一步明确规定，国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，也可以转入新型农村社会养老保险。

 

二、目前农村居民养老保险制度中的问题

（一）农村居民养老保险保障水平较低

几组数据能显示农村居民养老保险的保障水平。首先是覆盖率低。2008年参加农村养老保险的5595.1万人，占当年农村总人口的7.76%，相比而言，当年的城镇参加基本养老保险人数达21891.1万人，占当年城镇总人口的36.11%。2009年参加农保人数为7277.3万人，占当年农村总人口的10.21%，而城镇参加基本养老保险的人口为23549.9万人，占当年城镇总人口的37.87%。[2]

 

其次，农村居民养老保险的待遇水平也相比较低。2010年，城镇基本养老保险全年基金总支出10555亿元，当年城镇参保离退休人员6305万人；新农保基金支出200亿元，领取待遇人数2863万人。[3] 平均而言，城镇退休人员每年领取16741元的养老金；而农村居民每人每年的养老金只有699元，差距非常大。

 

（二）统筹层次过低

由于旧农村养老保险是参保农民在县内进行资金的周转和利用，因此，在新农保实施之后，这个制度的主体也被继承了下来[4]。如今的新农村养老保险，主要实行县内统筹。这样，使得农村养老保险基金抗风险能力很低。同时，统筹层次过低导致资源不能得到有效分配，也会产生资源浪费的情况。

 

（三）配套政策尚不健全

如今对于新农村居民养老保险只有《社会保险法》中有一些规定，较为原则和抽象。因此，需要各地更有操作性的规定来将整个新农保制度落实。例如，由什么机构负责参保人员登记，由什么机构征收养老保险费用，由什么机构进行养老保险金的结算，新农村养老保险应该如何统筹，新农保的养老金应如何发放，当出现争议的时候应该怎么解决等等。如今各省、直辖市、自治区的政策中对于这些内容没有统一的规定，而是让各个基层政府根据自身情况来设定，这样会对日后扩大统筹面的工作增大难度，同时，争议解决机制的普遍缺位也亟待解决。

 

三、展望

将全国人口划分为农村人口和城镇人口，是计划经济年代的产物。在当时特定的历史背景下，为了更好地进行资源的分配和对人员的管理，这样的区分限制人口的流动，保障社会的稳定，给经济的复苏创造条件，与当时社会的发展水平是有契合之处的。但是，随着时代的变迁，城乡的二元化划分已经不能满足经济、社会的发展，与现代社会的公民平等精神也是相背离的。在农村的消费、物价逐渐和城镇趋近时，农村养老保险的标准明显低于城镇，也是不公平的。

 

农民同样为社会做出一辈子的贡献，他们年老后应和城镇职工享有同等的退休待遇。虽然，城乡差异有着很深厚的历史原因，想要一朝一夕能够解决是不可能的事情，但笔者仍期待随着制度的逐步改良，农村养老保险和城镇养老保险作为一个整体进行统筹。根据《社会保险法》第二十二条第二款，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。国务院在其下发的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》中也明确提到：有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。然而如今只有北京等少数地区能够将城乡居民社会养老保险合并统筹，安徽、上海、四川等大部分地区在其制定的文件中，都没有规定城乡养老保险的合并统筹。在这个方面，还需要相关立法政策给予完善，并在最后能将城镇职工养老保险一同纳入统筹，这样真正实现全民养老保险一体化，还原制度本身的公平公正。

 

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（编辑：叶亚雄）