一、前言

调研背景和目的

 

工伤保险待遇先行支付制度是《社会保险法》创设的重要制度，并于2011年7月1日生效。《社会保险法》第四十一条规定：“单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿”。

 

这个制度是工伤劳动者保护史上的重要里程碑。现实中，一些用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险，在发生工伤事故或者职业病后，又往往拒绝进行医疗救治和支付其他工伤保险待遇，使工伤劳动者陷入极大的生存困境。

 

根据北京义联劳动法援助与研究中心于2011年5月发布的《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，未参保工伤劳动者往往要负担高达数万，甚至数十万的医疗费，一些劳动者承担的月治疗费用甚至达到7000-8000元。这沉重的经济负担严重影响了工伤劳动者的救治和康复，甚至活下去的信心。发生工伤后，工伤职工的月收入受到严重影响，后续生活难以为继。只有11.2%的工伤劳动者能够维持原有收入，而45.1%的劳动者因伤完全无法再工作，失去了收入来源，31.1%的劳动者无法做同样强度的工种，收入减少。在发生工伤后，高达76.4%的劳动者的月收入降到了1000元以下。他们家庭生活的维持、子女的教育等都同时陷入巨大的困境中。而我国的工伤待遇索赔程序又十分复杂和繁琐，要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序，可长达数年，令许多工伤劳动者望而生畏。虽然在仲裁和司法程序中工伤劳动者可以申请对医疗费 “先予执行”，但仲裁和司法机关没有法定义务作出此裁决，实践中也使用得很少，无法切实保障工伤劳动者的救治。由于用人单位的拖延和法律程序的繁琐，仅26.1%未参保职工是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，33.9%的工伤劳动者在受伤后一年到两年之间获得赔偿，18.3%的工伤劳动者花费了2年到3年时间索赔，21.7%的工伤劳动者则花费了3年以上的时间。为获赔所花费和等待的平均时间长达2.02年。私了占到42%，绝大部分远低于法定赔偿标准的数额。

 

在此背景下，先行支付制度赋予了工伤劳动者以法定权利，工伤保险基金有义务在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇，是对这部分未参保工伤劳动者的巨大福音。

 

人力资源和社会保障部颁布的于2011年7月1日生效的《社会保险基金先行支付暂行办法》进一步完善与细化了先行支付制度，为先行支付的具体实践提供了初步的操作指引。人力资源和社会保障部2012年印发的《工伤保险经办规程》，进一步为先行支付经办流程提供了参考。

 

至2012年7月1日，工伤保险先行支付制度实施正式满一周年。北京义联劳动法援助与研究中心在热线电话和咨询接待工作中逐步发现，许多工伤劳动者并不了解自己享有申请工伤先行支付的权利，而一些工伤劳动者在提出申请或咨询后，多被当地人社部门以“没有接到上级通知”或“没有具体操作规定”等理由拒绝。那么，经历了一年，这一堪称工伤劳动者保护史重大突破的制度，在全国范围内的具体落实情况究竟如何呢？

 

为了了解工伤保险待遇先行支付制度实施的真实情况，总结先行支付制度落实过程中的经验与不足，探究先行支付制度全面落实的应对之策，提出相应的改进与完善建议，北京义联劳动法援助与研究中心在2012年3月中旬至2012年6月下旬期间，面向全国展开了关于《社会保险法》第四十一条工伤保险先行支付制度的调研活动，最终形成了《工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》。

 

调研方法和过程

 

本次调研中，我们同时采取了定量和定性研究两种方法。

 

在定量研究中，我们以全国范围内（港澳台除外）的287个城市作为调查对象，包括283个地级市和4个直辖市。[1] 根据2010年3月15日人力资源和社会保障部发布的《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》（人社部发〔2010〕20号），全国各地工伤保险以市级统筹为主要形式，因此样本的选择可以较为全面地反映各地的工伤保险实践。对这287个城市的人力资源和社会保障部门，我们全部分别进行了电话调研、政府信息公开申请和网站查询。此外，我们还对9个城市的人社部门进行了实地走访。

 

电话调研是致电各地的12333社保热线或者人社局，咨询当地工伤保险先行支付的政策和实施情况，最终完成246例（41个城市未打通）。

 

政府信息公开申请是向287个城市的人社部门申请公开工伤保险基金结余、未参保的工伤人数、已受理的先行支付申请、支付金额以及当地先行支付的实施细则。268个城市人社部门收到申请，截止本报告发布前，265个城市达到法定答复期限[2]，102个城市人社部门作出回应，其中对问题进行了部分或全部答复的有84个城市。

 

网站查询是对各地人社部门的网站是否涉及先行支付制度的规定、宣传情况，以及当地的2011年人力资源与社会保障工作公报的检索。最终对277个城市的人社部门网站完成了检索（10个城市人社部门无法搜索到）。定量研究获得的数据互为补充，并以SPSS统计软件进行分析。

 

在定性研究中，我们主要采用了个案分析和个案访谈两种方式。个案分析的对象是未参保工伤劳动者案例。我们对义联代理的、来信来访和电话咨询案件、伙伴机构提供的案件、以及媒体报道的案件中涉及先行支付的11个典型案件进行分析。个案访谈的对象是8位各地、各级人力资源与社会保障部门的工作人员和18名未参保工伤劳动者。

 

本次调研活动得到了35位大学生志愿者的支持，分别来自北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、北京师范大学、中国青年政治学院、外交学院、北京交通大学、北京工业大学、南开大学、上海外国语大学、吉林大学、中国地质大学、山西医科大学、河北联合大学、浙江师范学院、信阳师范学院、安阳师范学院等高校。

 

调研结论

 

经过调研，我们发现：

 

1.自2011年7月1日《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》同步生效以来，工伤保险待遇先行支付制度已经破冰，但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。主要表现在如下几个方面：制度落实程度过低，未参保工伤劳动者救治和生活陷入困境；制度配套建设不到位；劳动者没有充足渠道了解先行支付制度；先行支付制度是社保工作人员的知识盲区。

 

2.工伤保险先行支付制度迟迟未能得到有效落实，受多方面因素影响，主要原因体现为：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足、动力缺乏。

对此，我们提出了进一步推动落实先行支付制度的相关建议。

 

需要说明的是，本次调研存在一定的局限性：范围上未涉及自治州、盟等地；对各地的电话调研，我们所交谈的对象只限于接电话的某位或某几位社保工作人员，并不能反映出当地所有相关业务人员的态度；各地人社局对政府信息公开的答复比例过低等。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

二、调研结果：成绩与问题

（一）     基本情况

 

根据政府信息公开申请的答复，从2011年7月1日至2012年4月25日认定为工伤但未参保人数最少的为0，最多的为6430人，均值为262人。而未参保人数占当地所有认定为工伤人数的比例，从0%到56%不等，均值为11%。这体现了各地潜在的先行支付申请存在较大差异，但平均人数仍在一定控制范围内。

 

此外，2011年的各地工伤保险基金结余和全国历年累计工伤保险基金结余也为先行支付制度提供了较好的基础。根据政府信息公开申请的答复，2011年当年，90.5%的地方工伤保险基金有结余；9.5%的地方工伤保险基金出现赤字（如下图所示）。从结余数额上看，直辖市中，上海去年结余为8.4亿元；地级市中，当年结余最少的是89.95万元，结余最多的是63898.72万元，平均结余约5352.62万元。就基金赤字状况而言，共有5个地方的工伤保险基金出现了赤字。赤字金额最少1539元，最多3828.59万元，均值是975.95万元。

 

根据人力资源《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全年工伤保险基金收入466亿元，支出286亿元，分别比上年增长63.7%和48.8%。年末工伤保险基金累计结存642亿元，储备金结存101亿元。

 

 

2011年当年各地工伤保险基金结余情况

 

2007年-2011年全国工伤保险基金累计结余   单位（亿元）

（二）     先行支付制度实施取得的成绩

 

调研显示，工伤保险待遇先行支付制度的实施已经破冰。根据政府信息公开申请的答复，4个城市的人社部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波（1例）、温州（1例）；山东淄博（1例）；云南丽江（1例），所占比例为5.9%。宁波和淄博已经分别向申请人先行支付了99200元和55860元工伤待遇。

 

宁波的先行支付案例如下：[3]

 

袁洪涛，男，汉族，1971年11月11日出生，四川省南部县宏观乡土地村2组人，与其妻子徐雪芬带着女儿来宁波谋生，在宁波市江北区某装饰设计有限公司工作，单位未为其缴纳工伤保险。
    2010年8月16日下午，袁洪涛在干活时受伤。经诊断，左侧额颞顶硬膜外血肿，左额颞骨骨折，蛛网膜下腔出血，颅底骨折，C5、6椎体骨折伴四肢瘫，右髌骨骨折。2011年8月30日，宁波市江北区人力资源和社会保障部门作出《工伤认定决定书》，认定袁洪涛受伤事故为工伤。2011年10月11日，经宁波市劳动能力鉴定委员会鉴定，袁洪涛的伤残等级为一级，护理等级为完全护理依赖。至2011年10月27日，袁洪涛已欠医疗费100,500元，医院已停医停药。
    用人但单位在支付了一部分医疗费之后拒绝再继续支付医疗费，并且对袁洪涛的工伤认定不服，提起了工伤行政复议和诉讼。2012年2月28日，宁波市中级人民法院作出二审裁定，维持袁洪涛为工伤的结论。半个月后，在援助律师的帮助下，袁洪涛向江北区社会劳动保险管理所提出申请，要求由工伤保险基金先行支付医疗费，以确保其继续获得治疗。 

2012年4月，江北区社会保险经办机构向袁洪涛先行支付了近10万元的医疗费。袁洪涛成为《社会保险法》实施后浙江省工伤保险待遇先行支付规定的首位受惠者。

 

通过网络检索，我们发现的另一例先行支付成功案例来自湖南湘西自治州[4]：

 

田昌贵，1972年出生，湖南湘西龙山县人。2008年5月开始，在湘西州宏大工贸有限责任公司锰粉加工厂上班，将锰片加工成锰粉，单位未为其缴纳工伤保险。2010年11月，田昌贵感觉腰痛，无力，关节痛，后说话变得困难，动作缓慢，表情淡漠，下肢有沉重感等。2011年8月15日经湘西州疾病预防控制中心诊断为“职业性慢性锰中毒（中度）”。用人单位不服诊断结果，提出鉴定申请。2011年11月11日湘西州职业病诊断鉴定委员会维持了诊断结论。2011年12月12日，湘西州人力资源与社会保障局对田昌贵作出工伤认定结论。

虽然田昌贵的治疗费用总计可能达到20万元，但用人单位要求以4万元一次性私了，否则不支付任何费用，同时转让了设备，注销了公司。无法接受此不合理要求的田家只能自己垫付少量治疗费用，并拖欠医院相关费用。由于长期没有得到系统治疗，田昌贵的病情一直在加重。2012年2月10日和15日，田昌贵的家人两次向湘西自治州人力资源和社会保障局提出工伤保险待遇先行支付的申请，但是未获批准。2012年3月，湘西州委书记接见了田昌贵的家人，后湘西自治州人力资源和社会保障局决定向田昌贵进行先行支付，目前已向其支付了共计医疗费20,500元。据悉，此为湘西州首例工伤保险待遇先行支付。

 

同时，根据政府信息公开的答复和网络检索，我们了解到一些城市已经出台了针对工伤保险待遇先行支付的实施细则。威海市社会保险服务中心于2011年11月28日出台了《<社会保险基金先行支付暂行办法>实施办法》，并于2012年5月8日下发了“关于印发《威海市社会保险服务中心〈社会保险基金先行支付暂行办法〉实施办法》相关配套文书的通知。厦门市人力资源和社会保障局于2011年11月30日印发了《关于社会保险基金先行支付经办工作的通知》。广西河池市的《河池市工伤保险暂行办法》也有专门条款细化先行支付制度。

 

部分地区在落实工伤保险制度的地方法规、规章或规范性文件中，明确吸收了先行支付制度的法律规定，较《工伤保险条例（2011年）》未写入“先行支付”制度，是一种进步。例如，《贵州省工伤保险条例》、《天津市工伤保险若干规定》、《福建省实施〈工伤保险条例〉办法》、《上海市人民政府关于贯彻实施<社会保险法>调整本市现行有关工伤保险政策的通知》（沪府发〔2011〕34号）、江苏省人力资源和社会保障厅《关于实施新＜工伤保险条例＞有关问题的处理意见》、《大连市人力资源和社会保障局、大连市财政局关于贯彻实施<社会保险法>有关问题的通知》（大人社发〔2011〕129号）和《南通市人民政府办公室关于实施工伤保险的若干意见》等。

 

根据政府信息公开申请的答复，湖北、湖南、江西、河北、安徽、甘肃等省份以及福州、荆州、芜湖、汕尾、巴彦淖尔等地级市已经开始进行先行支付制度的调研。我们期待进一步的成果。

 

（三）     存在的问题

 

虽然工伤保险待遇先行支付制度在过去一年中取得了一定突破，但总体上未能做到普遍有效实施，具体表现为如下四个方面：制度落实程度过低，未参保工伤劳动者救治和生活陷入困境；制度配套建设不到位；劳动者没有充足渠道了解先行支付制度；先行支付制度是社保工作人员的知识盲区。

 

先行支付制度设立的初衷，即是帮助未参保工伤劳动者于水火中。未得到践行的后果是，一方面伤者仍然处于危困，另一方面劳动者的又一基本法律权利被侵害，引发劳动者更多的不满。近些年，工伤导致的极端恶性事件屡有发生，包括工伤劳动者与雇主、社保工作人员之间的暴力事件，更多的是工伤劳动者自残、自杀，例如刚刚5月底发生的佛山断指工杨光荣因工伤未获赔而跳楼自杀。先行支付制度既成法律，如果不能有效实施进而疏导这些社会矛盾，必然会进一步引发更大的社会矛盾。

 

1.  制度落实程度过低，未参保工伤劳动者救治和生活陷入困境

 

（1）  接受先行支付申请的城市少

 

 

电话调研结果显示，目前表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。此外，还有23个城市并“不确定”是否可以申请，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请，占2%。如表1所示。而表示可接受的城市散落分布于14个省和直辖市，未见集中落实先行支付的区域。

 

 

此外，从义联代理的案例、接受的法律咨询，以及媒体报道的案例来看，如有提出先行支付申请或者咨询的，往往被拒绝。这给他们造成了严重的影响，生活陷入困顿。

 

（1）张伟光，男，1983年生人，河北农村人，从2005年开始在北京利贞同创商贸有限公司从事空调安装工作。2010年8月16日，他坐单位的面包车去顺义安装空调，路上发生车祸，交警认定他单位的车辆负全责。张伟光在当时即发生失血性休克，腰椎多处骨折，肋骨多处骨折等严重伤害。在经过一段时间的治疗后，单位就不再支付医疗费。而眼看工伤认定的期限就要到了，2011年7月张伟光申请了工伤认定，单位却否认劳动关系。经过漫长的劳动关系仲裁、一审，并经义联代理二审，法院确认了双方的劳动关系，张伟光于2012年5月获得了工伤认定。6月，他的代理人向门头沟人社部门咨询申请先行支付时，工作人员表示，目前还没有操作细则，北京地区还没有实施先行支付。到现在，张伟光已经垫付了2万多的医疗费，还有到北京治病的住宿、交通费也都靠自己垫付。而30岁不到的他，已经无法劳动，只能凑合着走路，妻子离开了他，只能靠农村的老父母照顾自己。

 

（2）孙立明，男，40岁，浙江籍，受雇于浙江中瑞建筑公司，在温州某建筑工地上从事木工，单位未给缴纳工伤保险。2011年9月他在工地上左眼被砸伤，于2011年11月被认定为工伤，于2011年12月鉴定为劳动能力五级伤残。单位代为支付部分医药费后，拒绝承担任何其他责任。至今，单位欠了他医疗费1万3千余元，全由他自己垫付，其他所有的工伤保险待遇，也没有支付。2012年3月29日，当地仲裁受理了他的案件，但却通知他等着做第二次劳动能力鉴定，至今还没有新的消息。2012年5月，孙某到温州市人社部门咨询社会保险基金先行支付事宜，工作人员告知他，没有参加保险的不能申请先行支付，之前也没有办过此类申请。无奈的孙立明只能离开。现在的孙立明被砸伤后的左眼只有0.2的视力，而右眼本来就有白内障，也只有0.2的视力。如今的他因为视力的缺陷，无法再做什么工作，只能留在家里。老婆也没有收入，照看家中5岁和14岁的小孩。农村户籍的他目前只能靠养些鸡，勉强糊口度日[5]

 

（3）宋某，男，28岁，陕西籍，受雇于河南某建筑公司，为福建宁德的高速公路修水道，未签订书面劳动合同也没有上社会保险。2011年8月19日，宋某在工地受伤，手指断去三节。2011年9月宋某被认定为工伤，并于2011年11月认定为九级伤残。用人单位在花了几百元为其做简单包扎和石膏外固定后，对后续的治疗和康复以及其他工伤保险待遇拒绝支付。在等待中的宋某却发现第一次的医疗有严重问题，仍有骨折没有处理，而愈合的部分已经长歪了，迫不得已自己东拼西凑垫付了一万多元医药费去治疗。2012年3月初，宋某到宁德社保中心去咨询先行支付申请，但被答复这个政策还未执行。在被各部门踢皮球的过程中，宋先生感到愤怒、沮丧，和深深的无奈。[6]

 

（4）高文君，35岁，男，山西大同浑源县人，在当地的鸿鑫烟花鞭炮厂工作，单位没有缴纳工伤保险，2008年12月14日下午，鞭炮厂发生爆炸，导致高文君全身多处被严重烧伤，二级伤残，完全丧失劳动能力，生活需要大部分护理，如今卧床在家。经过漫长的法律程序，经义联代理二审，2011年11月，山西大同市中级人民法院作出终审判决，要求用人单位支付高文君工伤保险待遇。随后高文君申请了强制执行，但是到现在也没有消息。从受伤到现在，四年来分文赔偿他没有拿到。期间，高文君和洪源县人社部门多次联系，但是人社部门表示，已经进入法律程序上的，他们就不管。由于请不起人护理，妻子全职在家照顾他，家中小孩大的9岁，小弟才4岁，完全没有生活来源，依靠70岁的老父亲、老母亲补贴。还需要用药，但也不太敢买，身上还有溃烂的地方，纱布用完就洗了洗接着再用。生活异常艰难。

 

（5）湘籍女工陈菊香于2009年2月18日进入佛山市禅城区高氏装饰工艺厂工作，工种是用香蕉水擦洗仿古砖，用人单位没有依法为其参加社会保险。2009年6月18日，陈菊香感到身体不适，到佛山市第一人民医院住院就诊，被诊断为再生障碍性贫血，随后被广东省职业病防治医院诊断为职业性慢性重度苯中毒(再生障碍性贫血)。经佛山市禅城区劳动和社会保障局认定，陈菊香为工伤。2009年11月28日，陈菊香被送往佛山市第二人民医院住院治疗。2011年8月19日，高氏装饰工艺厂在未经陈菊香同意的情况下为其办理了出院手续。而陈菊香每天需用药物控制病情，每天输液就要用8个小时，身边非常需要医护人员。医疗的中断让再生障碍性贫血的陈菊香面临着死亡的威胁，也让她的家庭陷入了巨大困境。

2011年8月24日，陈菊香的家属根据《社会保险法》第四十一条规定，请求佛山市社会保险基金管理局先行垫付工伤医疗费。得到的答复是：“广东省还没有针对《社会保险法》的实施制定实施细则，所以不能操作……”。据了解，高氏装饰工艺厂共有5名员工发生职业中毒，申请先行垫付均无结果。[7]

（6）川籍女工魏福群下班途中不慎发生交通意外，肇事方逃逸。后经广东省佛山市高明区人力资源和社会保障局认定为工伤，并被评为一级伤残。魏福群现在变成植物人，完全需要人护理。她在佛山市工伤康复医院进行康复治疗时，由于用人单位拖欠医疗费用，导致院方不愿意继续为其治疗。而没有康复治疗，一个植物人如何可能恢复过来？

2011年7月，魏福群的家属开始按照法律程序向高明区社会保险基金管理局申请支付相关待遇，并请求高明区社会保险基金管理局依据《社会保险法》第四十一条规定支付伤残赔偿金及护理费。高明区社会保险基金管理局给出的答复是：“佛山自建市以来还没有这样的先例……”因此予以拒绝。[8]

 

（7）陈贵明，广东阳江人，现年29岁，自2001年初中毕业就外出打工。2010年3月15日，他进入深圳市雅×纸品包装有限公司工作，负责开烫金机。他每天的工作，就是把一张张印刷品放到操作台上，然后按下开关。在职期间工厂没有给他参加工伤保险。2011年9月7日，他被机器压伤了右手，手掌指骨多发性骨折，并严重挤压挫裂伤，中指伸肌腱断裂。2011年12月9日经社保局认定为工伤，2012年3月6日陈贵明出院，但他的手却不可能像从前一样灵活了。2012年4月9日他被鉴定为8级伤残。虽然陈贵明与公司签订的劳动合同有效期至2012年12月31日，但从1月份开始起，公司就停止发放他的工资。陈贵明失去了收入来源，与公司多次协商赔偿金额未果，他只得在2012年4月19日找到深圳市宝安区新安镇社保站，申请社会保险基金先行支付。人社部门回复《社会保险基金先行支付暂行办法》没有相关实施细则，因此不能执行，既不收下陈贵明的材料，也不予出具不予受理通知书。后来，陈贵明只得去申请仲裁。2012年5月9日，陈贵明来到深圳市人力资源与社会保障局申请先行支付，市社保局让他回到当地去申请，并表示会联系当地社保站。5月10日，陈贵明再到宝安区新安镇社保站，社保站要求其出示工厂拒不支付的证明书。然而，陈贵明找到工厂开不支付工伤待遇的证明，但是被拒绝了。最终，社保站的回复是：陈贵明已经申请了劳动仲裁，且用人单位表示仲裁结果生效之后将支付其工伤待遇，不属于“用人单位拒绝支付”的情况，因此不予批准先行支付。[9] 现在失去了生活来源的陈贵明只能艰难地等待漫长的法律程序的判决。

 

（2）  获支付的可能性小

 

 

 

接受申请或者表示不确定的51个城市中，31个城市回答了“未参保工伤劳动者在用人单位被吊销营业执照且不支付工伤保险待遇的情况下能否获得先行支付”这一问题，即《社会保险基金先行支付暂行办法》中的第六条第一款的情形，仅有8个城市表示“条件符合肯定会支付”，占25.8%；有17个城市表示“不确定，由政府研究着看”，占54.8%；有6个城市表示“不知道”，占19.4%（表2）。

 

2.  制度配套建设不到位

（1）专门性实施细则少

 

可操作性强的实施细则对于基层人社部门实施先行支付制度十分重要。电话调研显示，目前仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，仅占4.4%。而其余88.3%的城市，则明确表示没有实施细则（表3）。经检索，这9个城市的“实施细则”中有部分仍然只是非常粗略的规定。

（2）准备制定细则的城市少

根据调查，在182个尚未制定有关“工伤保险待遇先行支付制度”实施细则的城市中，90个城市回答了是否正在准备制定细则，只有21个城市给出了肯定回答，仅仅占23.3%（表4）。

 

（3）  对细则的出台持观望态度

 

 

虽然，有21城市正在准备制定有关“工伤保险待遇先行支付制度”的实施细则，但是对于该实施细则何时能够出台，绝大多数城市持模糊的观望态度。数据显示（表5），在调查的19个城市中，有17个城市表示并“不知道”，占到89.5%；其余2个城市尽管“知道”，但也只是非常笼统含糊。如有城市表示“快了”；有的表示“正在反复研究中”。

 

这表明，许多城市并未真正将出台工伤保险待遇先行支付制度实施细则一事提上日程，距离其出台还有待时日。

 

3.  劳动者没有充足渠道了解先行支付制度

 

根据义联2011年的调研，78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，91.8%的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。但是在调研员向他们介绍了先行支付制度的具体内容后，92.5%的工伤劳动者对先行支付制度的施行表示了欢迎。可见，宣传对工伤劳动者了解和行使基本法律权利有重要影响，过低的宣传力度和宣传意愿，将阻碍工伤劳动者享受先行支付权利。

    同样，根据2012年6月对2011年7月1日至2012年5月20日向义联来电来访的未参保工伤劳动者的随机抽样回访，18名工伤劳动者只有2人听说过先行支付制度，也就是89%的未参保劳动者不了解先行支付制度。这和人社部门对先行支付制度宣传不力是密不可分的。

  

（1）宣传力度不足

 

 

 

根据对9个城市的人社部门的实地走访来看，8个均未在办事大厅的宣传栏贴出先行支付制度的规定，有1个表示“以前贴过，但因时间久远所以现在撤下了”。

 

对网站的调查显示，在277个有官方网页的地级市人社部门中，仅有13.7%的城市在其网站上贴出了《社会保险基金先行支付暂行办法》（表6）。而进一步贴出当地有关工伤保险先行支付制度的配套实施细则的城市则更是少之又少。据统计，目前只有上海、厦门、大连、河池等4个城市在其人社局网站上贴出了当地的相关实施细则。

 

相比较而言，《社会保险法》的宣传情况略为乐观，但是仍显不足。根据调查，有135个城市在其人力资源和社会保障局网站上贴出了《社会保险法》，占48.7%。尽管相比于《社会保险基金先行支付暂行办法》的宣传，这一比例较高，但是仍然有51.3%的城市尚未贴出《社会保险法》（表7）。 而在那些贴出《社会保险法》的135个城市中，又进一步对《社会保险法》中的先行支付制度作出解读或者探讨的城市，则仅占18.5%。

 

（2） 宣传意愿不高

 

 

 

在电话调研中，我们发现，仅有26.2%的城市会愿意选择“网络”作为工伤保险先行支付制度的宣传方式（表8）；有21.4%的城市会选择通过“传统方式”宣传，如利用宣传栏、电子公告、报纸、电话和办事大厅窗口等媒介（表9）；而会选择“结合网络和传统两种方式”进行宣传的占18.3%（表10）。但这三者加总，仍然有近35%的城市没有意愿进行宣传。

 

4.  先行支付制度是社保工作人员的知识盲区

（1）12333热线咨询专员了解少

 

 

 

 

 

 

 

12333是原劳动和社会保障部申请的全国统一公益性民生服务热线，主要向社会公众提供人力资源社会保障相关政策咨询、政务公开、举报投诉、社保账户查询等社会公益服务。该热线自开通以来至今至少已经运行5年，在社会上已经获得较为普遍的认知，成为公众进行政策咨询的首选途径。可以预见，未参保工伤劳动者在遭遇用人单位拒绝支付的情况下，很可能会向12333求助。然而，电话调研显示，这条便民服务热线，目前在工伤保险待遇先行支付制度的咨询方面并不能提供较为优质的服务，其覆盖面和政策更新能力仍然有待进一步提高。

 

根据致电情况，目前全国仍然有23.3%的城市未开通12333咨询热线（表11）。当拨通电话后，有的城市会在发出滴滴声后自动挂断；有的城市答复是“空号”；有的城市答复“无法接通”或表示为“无效号码”。

 

其中，在开通12333咨询热线的城市中，仍然有21.7%的城市热线一直无法接通，出现“忙”、“系统繁忙请使用留言功能”或者一直占线等状况（表12）。

更进一步，即使是在12333热线能够接通的城市中，12333咨询员“知道”工伤保险待遇先行支付制度的比例也很低。根据调查，仅有22.1%的咨询员“知道”先行支付制度，其余77.9%的人，则均表示“没有听说过”（表13）。

 

（2）工伤科室业务人员知悉少

 

 

电话调研时，对于那些未开通、接通12333的或12333咨询员并不知道先行支付制度的城市，我们进一步和当地人力资源和社会保障局或社会保险经办机构中工伤保险科室的业务人员进行联系。电话调研显示，这些科室中，仍有35.8%的业务人员并“不知道”工伤保险先行支付制度（表14）。

 

（四）         阻碍先行支付制度落实的因素分析

 

先行支付制度未能有效落实，存在人社部门和劳动者双方面的原因。其中，人社部门不愿意推进先行支付制度的自身原因主要包括：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足。而劳动者的弱势，也导致了人社部门在执行先行支付制度方面，压力和动力不足。

1.配套的实施细则缺位是各地人社部门消极对待先行支付制度的重要原因

电话调研显示（表15），缺乏相应的配套实施细则，是人社部门不愿落实的重要因素。“没有实施细则”，便没有可操作的标准和流程，因此多达80个城市以此作为拒绝工伤保险先行支付申请的理由，占40.4%。相类似的理由包括：“未接到上级通知”，有64个，占32.3%；“以前未遇到过类似案件所以不知道怎么办”，有34个，占17.1%；“所在省份尚未开始实施”，有21个，占10.6%。

 

 

通过和人社部门工作人员的访谈，我们了解到，细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，一方面让工作人员对具体情况无法操作，另一方面也让工作人员的潜在风险增加。例如，“用人单位拒不支付”究竟应该以何种形式来证明？先行支付每月伤残津贴的情况下，如果劳动者和用人单位对工资数额有争议，应如何处理？如果追偿失败，在财务上如何核销，从而通过审计？如果在没有明确配套细则的情况下，办事人员按照自己的理解行事，发生了问题，如何承担责任？若没有解决上述问题，则先行支付制度很难在基层人社部门有效执行下去。

2.各地人社部门担心先行支付制度造成基金支付的风险和压力

调查发现，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力，也是导致人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个考虑。

 

根据电话、实地调研，导致一些地方拒绝接受先行支付申请的第二大原因是“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”，有69个，占34.8%（表16）。“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”，有26个，占13.1% 。这两个理由反映出当地政府对展开工伤保险先行支付后基金安全的担心。

 

根据访谈和文献检索，人社部门担心的基金风险来源于三个方面。一是基金缺口。未参保的企业往往也不规范，没有足够的财产，先行支付后追缴回的可能性不大。在部分基金赤字或者结余不多的地区，如果又发生未参保职工群死群伤的情况下，可能会造成基金支付困难，并影响到对已参保职工的待遇支付。二是部分工作人员担心先行支付制度会给人以“不参保就能享受待遇”的印象，导致工伤保险缴费扩面困难，进一步影响基金收入。三是源自道德风险，担心某些工作人员违法操作滥用先行支付许可权力，损害基金安全；也担心某些企业与工伤劳动者恶意串通，让工伤劳动者申请先行支付后立即注销企业，让社保经办机构无从追缴。

 

表16  未参加工伤保险，基金会出现缺口
		频率	百分比	有效百分比	累积百分比
有效	有	69	24.0	34.8	34.8
	无	129	44.9	65.2	100.0
	合计	198	69.0	100.0
缺失		89	31.0
	合计	287	100.0

 

 

 

 

 

3.社保经办机构能力不足——是人社部门消极执行先行支付制度的现实顾虑

根据访谈，社保经办机构对于承担先行支付这一全新的职能，在权能上表示了担忧。过去，社保经办机构主要是执行待遇发放的职能，但现在要承担起调查、决策、追缴等新职能，则原有的人力、物力和知识水平无法适应。此外，社保经办机构需要依靠法院、银行等部门的大力支持，才有可能顺利完成追缴工作。因此，社保经办机构认为，缺乏相应的追偿能力制约其实施先行支付。

 

4.未能从劳动者权利本位的高度贯彻立法意图——是各地人社部门拒绝向未参保工伤劳动者倾斜的关键原因

社保机构对于工伤保险先行支付制度的认识与认同欠缺，也导致该制度迟迟未能得到落实。电话调研显示，有20.7%的城市将“不知道（或者没有听说过）该制度”作为拒绝接受工伤保险先行支付申请的理由之一（表17）。这表明，社保机构自身对于制度本身的了解与认识，也是影响制度落实的一个关键因素。

 

许多城市则对于该制度的合理性表现出了质疑，如认为“社保经办机构无义务垫付” ；“不可能白白拿钱给劳动者”等。这意味着，缺乏对于制度的认同，实践中自然也就丧失了实施制度的动力与行动。许多社保工作人员表示了先行支付将带来许多额外的工作负担，增加工作难度。确实，先行支付制度的实施，可能给相关政府部门增加了“麻烦”，但是这一些行政成本，换来的却是劳动者的健康，换取的是更大的社会效益。制度实施的出发点，是社会保障，而不是部门利益。只有充分认识到以人为本的重要性，看到先行支付对于挽救工伤劳动者的健康和家庭的重大社会意义，才能真正落实先行支付。

 

5.人社部门缺乏落实制度的动力与压力是导致制度落实趑趄不前的重要因素

另一方面，劳动者的弱势，也导致了先行支付落实的动力不强。根据对未参保工伤劳动者和人社部门工作人员的访谈，向人社部门提出正式书面先行支付申请的劳动者并不多，基本上是电话或者口头咨询，在被拒绝后，基本没有劳动者会再对人社部门不作为提起行政复议或者行政诉讼。

 

由于工伤劳动者本身即处于非常艰难的处境，重新提起一个行政复议或者诉讼更加困难，这也导致了人社部门缺乏足够的动力或者压力去践行先行支付制度。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

三、关于进一步推动落实先行支付制度的建议

 

目前先行支付制度的实施现状，导致了未参保工伤职工的救治和生存陷入严重困难。先行支付制度写入《社会保险法》，初衷即是救助工伤职工于危难，而如今未参保工伤职工在穷困受欺于无良雇主的同时，还要忍受相关部门的不作为。尽管现实中有种种障碍，但上述障碍并非不可克服，政府应加大力度解决这些问题。针对实施不利的原因，我们提出如下建议，期待进一步推动落实先行支付制度，保障未参保工伤职工的基本权益：

 

（一）建议制定《社会保险法实施条例》，推动落实先行支付制度

 

（1）先行支付制度不仅仅是人力资源和社会保障部门的工作，财政部门、金融机构、司法部门和各级地方政府都应予以充分支持。亟待以行政法规的形式出台《社会保险法实施条例》，有力推动各部门的协作。

建议条例中明确，先行支付资金由工伤保险储备金支付，并明确在储备金不足的情况下，财政对储备金补充的具体程序。追偿失败的款项应有明确的财政和审计处理程序。

   

（2）建议条例明确社保经办机构对未参保用人单位的法定代表人和其他负责人享有追缴权。

目前社保经办机构能够追缴的仅限用人单位。而普遍的担心即用人单位恶意注销、解散来逃避工伤债务。但从民事法律的角度来看，根据我国破产法、公司法和相关司法解释，企业未经合法程序进行注销和解散的，导致债权人损失的，直接负责人要承担连带责任，如有限责任公司的股东。

另一种情况，用人单位明知道不参保发生工伤后，单位财产不足以支付待遇，以此种方法逃避赔偿，实属滥用股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当依照“刺破公司面纱”制度，对工伤劳动者承担连带责任。美国多个州即明文规定，不参保的企业的高管个人应对工伤待遇承担连带责任。

我国也应将用人单位的负责人列入追缴对象，从而加强追缴力度，防止违法用人单位规避责任。

 

（3）建议条例明确进入民事法律程序的未参保工伤劳动者仍然可以申请先行支付。

实践中有社保机构以劳动者已进入民事法律程序为由排斥先行支付申请。事实上，先行支付制度就是为了杜绝冗长法律程序给劳动者带来的巨大伤害而设立的。进入了法律程序就不能申请先行支付，无异于本末倒置。相反，劳动者同时积极进入民事法律程序，有利于社保经办机构固定证据和后续追偿。民事裁决、判决和强制执行的并存，并不会导致追缴时发生用人单位双倍赔偿的情况，因为用人单位可在执行过程中提出异议。

 

（二）提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险

 

    工伤保险基金的作用在于扶助工伤劳动者，而不在于累积。全国工伤保险基金的盈余逐年递增，已达700多亿，已经为先行支付的落实奠定了基础。少数地区的基金亏损，不能成为拒绝先行支付的理由，而应该通过先行支付的需求，加快省级统筹的步伐。

 

（三）地方政府应加大对先行支付工作的推进力度

 

工伤保险先行支付制度不仅仅是社保经办部门的工作，社保征收和劳动监察部门应进一步做好工伤保险费征缴和违法行为的处罚工作，防止不缴纳社保成为常态，给基金支付造成过大压力。各级政府应加强对先行支付工作的支持，保障社保经办机构的人力物力，同时支持社保征收和劳动监察部门的工作，避免为了经济增长而牺牲劳动保护。

同时，各级人社部门应加强对工作人员工伤保险先行支付制度的培训。一方面是知识、业务层面的培训，另一方面，应树立国家责任的意识，以保障工伤劳动者的救治为首要任务，有效贯彻先行支付制度。

 

（四）各地应尽快出台实施细则，并切实贯彻

 

我们发现，加强配套实施细则建设是目前推动工伤保险先行支付制度得以落实的紧迫、首要任务。各地应加快调研和制定细则，明确权责，让基层社保经办机构有章可循。同时，人社部和各省人社部门可针对发生的先行支付案例，发布指导性案例，进一步增强制度的可操作性。

 

（五）加大对劳动者的宣传与培训，鼓励劳动者积极行使法律赋予的权利

 

社会各界应加大对未参保工伤劳动者的普法宣传，鼓励符合条件的劳动者积极申请先行支付，向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议、行政诉讼等法律行动捍卫自己的权利。

 

四、结语

工伤保险待遇先行支付是一个全新的制度，必然在实践中遇到各种困难。但它对工伤劳动者的保护却起着至关重要的作用，是以人为本的和谐社会的重要制度，应该得到有效的贯彻和落实。我们期待工伤保险待遇先行支付制度在实施的下一个周年，能发挥它应有的作用。