工伤保险制度是世界各国普遍施行的一项重要的劳动保障法律制度。最初的工伤保险制度以医疗救治、经济补偿、工伤康复为主要内容，并未涉及工伤预防。但是，从国内外工伤保险制度的立法进程中，我们可以发现，国外愈来愈重视工伤预防在工伤保险制度中的地位，我国的法律规定与之相反，相对削弱了工伤预防的力度。那么，这种立法设计的效果如何呢？从官方公布的统计数据来看，我国参加工伤保险的人数大幅增加，相对而言，安全生产事故的数量及其造成死亡人数的减幅并不显著，一些行业和地区事故量及死亡人数甚至有所上升。据统计，2007年6月底，我国参加工伤保险人数实际达到10990万人，比截至2002年底参保的4406万人增加了6584万人，增长149.4%。[1]同时，2007年全国发生各类事故506376起，比2002年下降52.8%；2007年各类事故造成死亡101480人，比2002年减少37913人，下降27.2%；2007年房屋建筑和市政工程事故同比虽然下降3.53%，但建筑施工总的事故死亡人数上升了6.9%；渔业船舶事故死亡人数上升1.5%；辽宁、浙江、贵州、江西、河南、湖南6个省重特大事故合计起数和死亡人数增加。[2]诚然，安全生产事故是一个综合治理的过程，决不是光靠工伤预防就能够予以消除的。但是，以上两组数据从一定程度上表明：由于我国相关立法疏于工伤保险事故预防机制的建设，我国工伤保险制度在安全生产事故的预防上极其薄弱，远未发挥其应有的作用。所以，本文拟对国外工伤保险事故预防机制进行研究，以推进我国工伤保险事故预防机制的建设工作。

 

一、国内外工伤保险制度立法进程综述

工伤保险制度肇始于德国1884年7月6日颁布、1885年10月1日实施的《法定事故保险法》，之后便迅速在西欧和北欧各国得以广泛确立，奥地利、芬兰、法国、意大利、挪威等国纷纷于1985-1902年间颁布了相关法规；美国、澳大利亚紧跟欧洲工伤保险制度的立法步伐，分别于1908年颁布了《美国联邦雇员伤害赔偿法》、《养老金和残疾恤金法》；日本也于1911年首次立法，建立了工伤保险制度。这些工伤保险制度的最初立法以医疗救治、经济补偿、工伤康复为主要内容，在普惠广大的作业在生产第一线、深受工伤事故和职业病危害的劳动者及其家属方面发挥了重要作用，但是，未能将工伤预防纳入工伤保险制度的范畴。直至1912年，美国马萨诸塞州颁布以“就业过程中伤亡职工的工资问题及伤亡事故预防”为主题的工人工伤补偿法，工伤预防始得成为工伤保险制度的内容之一，并迅速在各国相关立法中正式纳入工伤保险制度的范畴。

我国工伤保险制度的立法起步较晚，就其发展历程而言，大致可以划分为三个阶段：建国初期的初建阶段，主要立法成果为政务院于1951年2月颁布、1953年1月修订的《中华人民共和国劳动保险条例》和实施细则，其以工伤鉴定、工伤待遇标准为主要内容，未涉及工伤预防；20世纪80年代末的改革阶段，主要立法成果为劳动和社会保障部于1996年8月颁布的《企业职工工伤保险试行办法》，其首次将工伤预防纳入工伤保险制度的范畴，涉及工伤预防的条款共有六条，分别规定了“工伤保险与事故预防、职业病防范相结合”原则、“用于工伤事故预防的支出项目有事故预防费、安全奖励金、宣传和科研费等”、“工伤预防的宣传、教育和咨询”等内容；21世纪初的发展阶段，主要立法成果为国务院于2003年4月27日颁布、2004年1月1日施行的《工伤保险条例》，较改革阶段的立法而言，其在工伤预防的力度上有所削弱，涉及工伤预防的条款仅有第一条和第四条，未采纳《企业职工工伤保险试行办法》关于工伤预防的内容，仅仅规定“按照《工伤保险条例》规定，各地方可以根据当地基金的支付能力，在基金中提取一定比例的费用作为工伤预防费……”。

 

二、国外工伤保险事故预防机制述评

 

（一）工伤保险事故预防机制的基本内容

1.建立完善的法律体系，以立法的形式确立工伤预防在工伤保险制度中的重要地位

通过不断完善工伤保险制度的相关立法，各国纷纷以立法的形式确立了工伤预防在工伤保险制度中的重要地位。美国马萨诸塞州于1912年颁布以“就业过程中伤亡职工的工资问题及伤亡事故预防”为主题的工人工伤补偿法，美国联邦政府于20世纪70年颁布旨在预防工伤事故和职业病的《劳动基本法》、《劳动安全基准法》、《劳动安全卫生法》。澳大利亚颁布旨在“减少事故及职业病隐患，建立与工伤补偿和善后康复相结合的工伤保险制度”的维多利亚国家伤亡事故补偿金立法，该法于1985年9月1日生效。日本于20世纪中后叶先后颁布《雇用保险法》、《劳动者安全卫生法》、《劳动保险审查官及劳动保险审查会法》、《独立行政法人劳动者健康福利法》和劳动保险费征收的法律，强化了企业主和劳动者落实“安全第一”、预防事故的生产责任，明确了政府减少工伤灾害的责任和权利。德国于1975年颁布《社会法典》，其第7章第1条规定，同业公会应该“使用一切适当的方法”防止工伤事故、职业病以及由于工作原因对健康造成的损害。此外，法国、英国、加拿大和澳大利亚等国家在工伤保险立法中均写入事故预防与工伤保险补偿计划相联系的条款。

2.建立高效的管理机构，形成多元、立体的工伤预防工作机制

各国建立的工伤保险管理机制主要有三种：政府直接（集中或分级）管理，如日本、英国、芬兰、韩国等大多数国家；政府指定中央部门监督，靠自治性的各种协会（基金会、理事会或联合会）在国家法律范围内进行管理，如德国、法国、意大利和荷兰等；政府立法，靠各级工会管理，如匈牙利、保加利亚、前苏联和民主德国等少数几个国家。在工伤保险制度起步较早的发达国家，工伤保险管理机制虽各具特点，管理机构却大都运作高效，形成了多元、立体的工伤预防工作机制。例如，德国于1885年成立了专门的工伤保险经办机构——同业公会，其以“先预防，后康复；先康复，后赔偿”为行事原则，在事故预防方面，执行以下7个方面的责任：（1）颁布安全法规；（2）监督事故的隐患；（3）咨询；（4）提供培训服务；（5）进行职业病预防；（6）监测与调查；（7）产品安全标准鉴定。日本为减少工伤事故专门成立了一个全国性的组织——中央劳灾预防协会，其接受劳动省劳动基准局工伤补偿部的领导，主要任务为：（1）定期向劳动基准局工伤补偿部汇报工作；（2）与其下属机构形成企业安全卫生的防护网；（3）改善劳动者健康环境；（4）为职工创造安全舒适的工作环境。此外，日本还设立了一个独立行政法人——劳动者健康福利机构，其负责开展工伤预防、工伤疾病的专门研究、产品的开发、治疗和伤残人员回归就业岗位和社会的工作。

3.实行灵活的经济调控手段，形成层次清晰、奖惩分明的差别费率和浮动费率机制

费率机制是工伤保险制度最为核心的经济调控手段。为了有效地提高企业执行安全生产法规的自觉性，调动工伤事故预防投资的积极性，激发企业改善安全生产状况的主动性，各国围绕着充分发挥费率机制的经济调控作用进行了大量探索和研究，在遵循“依风险确定费率”的原则之下，形成了一套层次清晰、奖惩分明的差别费率和浮动费率机制，将工伤保险费率与行业的工伤风险程度、企业的工伤发生情况挂钩，以奖惩措施促进安全生产。例如，德国按照一体式差别费率和浮动费率征缴工伤保险费，具体分为三个层次：第一个层次为行业费率，风险大的行业费率高，反之则低；第二个层次为行业内风险等级差别费率，每个行业同业公会根据事故发生率、职业病发生率及事故损失制定风险等级表，确定行业内风险等级差别费率；第三个层次是风险等级内差别费率（浮动费率），根据风险的大小，同一风险等级内的企业可进一步分类，对处于不同风险等级的企业，依情况可给予相应的奖或惩。法国根据风险的大小、企业的规模，实行分类式差别费率和浮动费率，其具体做法为：按照领薪者的多少，将企业划分为大企业（至少200个领薪者）、小企业（10个以下领薪者）、中等企业（领薪者数量介于大小企业之间）；大企业按个体化费率缴费（企业浮动费率），该费率是经办机构根据企业最近三年内发生的劳动事故和职业病所造成的损失计算出来的，小企业根据其所属行业每年的集体比例缴纳保险费（行业浮动费率），中型企业按综合比例缴费，该费率是经办机构根据综合考虑企业所属行业的集体费率和该企业的个体化费率的基础上而制订的。日本实行以支定收、全国统筹的行业费率和浮动费率，行业费率由劳动省根据各行业工伤事故状况确定；浮动费率根据下述两种方法确定：一是对“连续事业”（如工厂、商店等），根据企业前3年实际支取工伤保险金占所缴纳工伤保险费总额比例（支收率）划档，支收率在75％以下的降低费率，在75％～85％之间的不变，在85％以上的提高费率，降低和提高的最大幅度为40％；二是对“有期限事业”（如土建工程等），按30％的幅度调整其缴费绝对额。

4.保证工伤预防的资金投入，形成科学、合理的工伤保险基金管理机制

在从立法上确立工伤预防在工伤保险制度中的重要地位的同时，各国纷纷通过从工伤保险基金中提取一定比例作为事故预防基金，或者建立专门的工伤预防基金，加大工伤预防的资金投入，形成了一套科学、合理的工伤保险基金管理机制。例如，美国马萨诸塞州于1912年颁布工人工伤补偿法，规定利用部分工人补偿基金从事工伤预防。法国于1946年颁布《职业伤亡补偿法》，也作出了类似的规定。澳大利亚于1955年建立了优先用于工伤预防的事故保险基金。德国的同业公会每年从工伤保险基金中提取大约5%-8%的资金用于事故预防。加拿大诺沃斯高地亚省每年从工伤保险费中提取15%作为管理费，其中5%作为预防经费，交给劳工部职业安全卫生局具体管理和使用。法国的社会保障机构建立专门的工伤预防基金，该基金由雇主缴纳的工资总额的1.5%和不遵守职业安全的雇主缴纳的罚款构成，主要用于为企业提供安全方面的咨询、提供安全技术和安全专家、监督安全条例的实施以及工伤统计分析等。美国俄亥俄州的安全和健康基金会拿出其财政收入的1%作为工作预防基金，资助保险计划委员会实施工伤预防工作。

（二）各国工伤保险事故预防机制的特点

1.德国：以自我管理为主，劳资双方充分参与工伤预防工作

《工伤事故赔偿法》颁布之后，德国成立了专门的工伤保险经办机构——同业公会，其按行业分为三类，即工商业同业公会（35个）、农业同业公会（21个）和公共部门同业公会（55个），实行平行式结构，三大公会之间地位平等，互不隶属。根据1975年颁布的《社会法典》，同业公会以“预防措施、医疗康复、职业康复、社会康复和经济补偿”为工作目标，以“先预防，后康复；先康复，后赔偿”为行事原则，与其下属企业合作开展工伤预防工作。各同业公会设有专职安全监察员和检查员，在各个地方对其下属企业进行巡回检查和提供服务。为促进企业改善劳动条件、实行安全生产，同业公会有权对违反相关规定的雇主、企业领导成员和雇员进行处罚。各企业必须建立劳动安全机构和劳动安全专业队伍，包括安全工程师、安全技术员、安全员和企业医生等。一般而言，每20人应配备一个或多个安全员，对于事故率越来越低的企业，可以每20多人配备一个安全员。此外，同业公会还承担以下7个方面的工伤预防责任：（1）颁布安全法规；（2）监督事故的隐患；（3）咨询；（4）提供培训服务；（5）进行职业病预防；（6）监测与调查；（7）产品安全标准鉴定。

从职能上看，同业公会具有公共管理部门的性质，但是，值得注意的是，同业公会不是德国联邦政府和地方政府机构的组成部分，也不隶属于任何政府部门，其性质为社团组织，在负责监督劳动保护工作的国家行业监督局的监督下，由董事会和公会代表大会（两会代表雇主、雇员各占50%）实行自主管理，具有高度的自治性：（1）同业公会依法建立，依法工作，其领导机构（代表委员会、执行委员会）由民主选举产生；（2）同业公会具有充分的决定权和管理权，例如，可以就行业内安全标准、工伤保险费率、积累金数额等重大事项作出决定；（3）同业公会使用的资金（包括开展事故预防、康复、赔付工作的费用、管理费、科研费用、办公费用以及工作人员工资）全部来自雇主缴纳的工伤保险费，政府不承担任何费用，也不提供任何财政支持，积累金亦分属各同业公会所有。

2.日本：以政府行为为主，建立集工伤保险与安全生产监督为一体的管理机构

日本的工伤保险管理机制实行全国三级机构垂直管理模式，由同一部门兼负工伤保险与安全生产监督管理职责：第一级是厚生劳动省劳动基准局；第二级是各都道府县的劳动基准局（47个），其性质为劳动基准局的派出机构；第三级是厂（矿）区劳动基准监督署（340多个），其为全国劳动部门最基层单位。

在厚生劳动省的统一管辖下，日本政府推行了一系列强有力的工伤预防措施：（1）制定防止工伤事故五年计划。自日本第一个由首相下令、劳动省（现厚生劳动省）牵头、有关部门配合的防止工伤事故五年计划（1958-1962年）取得初步成效之后，日本工伤保险管理机构陆续制定了两次防止工伤事故计划。1972年，日本颁布《劳动安全卫生法》，该法正式规定劳动大臣须制定防止工伤事故计划。因此，根据该法要求，厚生劳动省开始每隔五年制定一个防止工伤事故计划。迄今为止，日本共制定10个防止工伤事故五年计划。该计划的基本方针是“最大限度地减少死亡事故，确保中小企业安全卫生工作落实，减少劳动者的精神负担，广泛开展教育宣传活动，减少事故受害人群，动员全社会广泛参与，适应当前就业流动性大和岗位交换频繁的特点，加大安全培训力度等”。（2）制定防止工伤事故专门计划。针对不同行业事故发生率的不同，日本政府对事故高发的建筑业、路上货物运输业和第三产业（如路面清扫、垃圾清理）制定了专门计划。（3）发布《劳动卫生政策实施纲要》，颁布了一系列保护劳动者健康的办法，明文规定“必须杜绝没有充足睡眠的超负荷劳动”、“一个月超过法定工作时间100小时工作的，必须由产业医生进行定期检查”。

3.加拿大：强调雇主责任，实行内部责任制

加拿大以立法的形式，明确强调雇主的工伤预防责任。根据法律规定，安全隐患预防的任何一个步骤，都由雇主负责组织实施，并承担相应责任。与该立法规定相配套，加拿大的工伤保险事故预防机制实行内部责任制，要求工作场所的每一个人，包括雇主、雇员、工场监管人、工场负责人、承包人等都要为自己和同事的安全负责。根据内部责任制，雇主必须做到以下几点：（1）建立责任分工体系；（2）倡导安全生产文化；（3）培训自救和互救；（4）保证所有人遵守安全标准；（5）提供各种足以对受伤工人进行及时有效的急救的支援急救措施，包括受过培训的人员、设备和装置；（6）向职业安全及保险局报告在工作场所发生的受伤和疾病情况，并以此确定雇主是否尽到了应尽的责任。同时，根据内部责任制，雇员享有四大权利：知情权、拒绝权、参与权和停工权，即有权知道工作场所潜在危险，有权拒绝在不安全条件下工作，有权参与职业健康与安全事项的决策，联合健康与安全委员会有权决定停工。内部责任制的建立和完善通过联合健康与安全委员会来实现，员工人数20人以上（有些省要求10人以上）的企业都要成立联合健康与安全委员会，员工人数在6人至19人的企业则要推举职业健康与安全代表，其职责包括：进行安全检查、参与事故调查和受理安全状况投诉。

4.美国：联合运用私营和公共的保障系统，促进工伤预防

美国没有全国统一的工伤保险立法，联邦政府只负责造船工人、港口工人、公务员和矽肺病人的工伤保险，其他领域的工伤保险由各州自行立法。虽然美国法律明确规定了“州立法不能抵触联邦政府立法”的立法原则，但是，这种分散的工伤保险立法模式仍然导致美国各州建立的工伤保险运行模式的不一。在美国的50个州中，有3个州采取社会保险模式，4个州采取社会保险与商业保险并存的模式，其余的州采取的是由政府制定相关标准，商业保险承保的模式。总体而言，美国的工伤保险运行模式体现出联合运用私营和公共保障系统的特点，表现在：作为工伤保险的管理机构，州政府劳工局主要负责确定工伤保险费率、审查工伤保险基金收支情况、处理工伤申请、申诉、仲裁等；具体工伤保险业务除俄亥俄州、西弗吉尼亚州等6个州由州政府所属的工伤保险基金会经办外，其他各州均由私人保险公司经办，个别大企业经州政府批准可以自行经办。为了减少事故后赔偿费用，私营保险公司往往能够与其顾客密切合作以减少工作场所的危险，因此，美国联合运用私人和公共保障系统的工伤保险运行模式在工伤预防工作上取得了良好的效果。

 

三、对我国建设工伤保险事故预防机制的启示

我国现行《工伤保险条例》第一条和第四条对工伤预防作了原则性规定，但是过于抽象，远远未能构建一套完备的工伤保险事故预防机制。2007年12月23日，《中华人民共和国社会保险法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，对于我国工伤保险事故预防机制的建设工作来说，无疑是一大契机。通过研究国外工伤保险事故预防机制的立法和实践，我们热切盼望社会保险法可以从以下四个方面推进我国工伤保险事故预防机制的建设工作：

（一）在双重管理体制下，探索一种行之有效的工伤预防工作机制

根据我国相关法律，劳动和社会保障部门主管全国的工伤保险工作，安全生产监督管理部门主管全国的安全生产工作。可见，在工伤预防工作上，我国实行双重管理体制。实际上，除日本、加拿大等少数几个国家外，大多数国家都实行工伤预防的双重甚至多重管理体制，并且实现了高效的运作。那么，在双重管理体制下，我国如何突破工伤预防工作中的薄弱环节，形成一种行之有效的工伤预防工作机制呢？从国外工伤保险事故预防机制的立法和实践来看，以下四个方面的探索具有重要意义：（1）立法明确相关部门在事故预防工作中的职责，在安全生产监督管理部门负责全国安全生产综合管理工作的框架下，明确劳动和社会保障部门工伤预防的职责；（2）建立工作联系机制，加强有关部门在工伤预防日常工作中的协调、配合，定期召开联席会议，在高危高风险行业和工伤事故多发地区，定期开展联合监督、检查和专项治理工作；（3）建立工伤事故双向报告机制，企业应定期向劳动和社会保障部门、安全生产监督管理部门报告在工作场所发生的工伤事故；（4）建立信息沟通机制，实现劳动和社会保障部门、安全生产监督管理部门的信息共享。

（二）拓宽工伤预防工作内容，建立一套多元化立体服务体系

从国外工伤保险事故预防机制的立法和实践来看，一般而言，承担工伤预防职责的管理机构的工作内容包括以下方面：（1）制定、发布安全制度、条例和标准；（2）对企业执行相关安全制度、条例和标准的情况进行监督，并提供相关咨询服务；（3）组织安全教育、宣传和培训；（4）开展安全科研活动；（5）出版和发布安全信息；（6）进行劳动监察。目前，我国有关工伤预防的实践多以劳动监察为内容，所以，有必要从立法上拓宽我国工伤预防的工作内容，建立一套集管理、监察、咨询、教育、宣传和培训为一体的多元化立体服务体系。此外，为切实有效的开展工伤预防工作，有必要在工伤保险经办机构内部成立专门的工伤预防机构，从全国抽调或聘请熟悉企业安全生产和工伤保险业务的人员、专家组成。

（三）完善差别费率和浮动费率机制，运用经济调控手段促进工伤预防工作

费率机制是工伤保险制度最为核心的经济调控手段。为了有效地提高企业执行安全生产法规的自觉性，调动工伤事故预防投资的积极性，激发企业改善安全生产状况的主动性，各国纷纷建立了一套层次清晰、奖惩分明的差别费率和浮动费率机制，将工伤保险费率与行业的工伤风险程度、企业的工伤发生情况挂钩，以奖惩措施促进安全生产。目前，我国按照“以支定收、收支平衡”的原则，实行了行业差别费率，但是，尚未在全国推行浮动费率，仅有少部分地区正在试行。此外，我国行业差别费率虽然总体而言是层次清晰的，然而，较发达国家多达50个差别费率（如日本）而言，仍然过于粗线条，大多数试点城市不过3到4个差别费率，少数城市较为细化，也不过20个差别费率。所以，为更好的发挥工伤保险费率机制的经济调控作用，有必要在社会保险法中细化行业差别费率，建立一套层次清晰、奖惩分明的差别费率和浮动费率机制。

（四）建立专项工伤预防基金，加大工伤保险基金在事故预防方面的直接投入

现行《工伤保险条例》废除了原《企业职工工伤保险试行办法》关于“用于工伤事故预防的支出项目有事故预防费、安全奖励金、宣传和科研费等”的内容，仅仅规定“按照《工伤保险条例》规定，各地方可以根据当地基金的支付能力，在基金中提取一定比例的费用作为工伤预防费……”。从工伤保险事故预防机制的建设工作而言，无疑是立法上的倒退。其结果是，我国工伤保险基金结余严重，从官方公布的数据显示，我国工伤保险基金累计结存从2002年末的81.1亿元增长到2006年末的193亿元，此外，还有储备金结存24亿元。[3]所以，鉴于我国工伤事故状况仍然堪忧，工伤预防水平相对较低，有必要在社会保险法中明确规定建立专门的工伤预防基金，加大工伤预防的资金投入，形成了一套科学、合理的工伤保险基金管理机制。