一、 社会保障的发展历史

    社会保障意识自古有之，追溯到原始社会末期的氏族部落，氏族首领对本部落的老、弱、病、残、幼负有救助的义务。但由于当时生产力水平低下，这种生存互助仅限于部落内部。

    后来的“大同世界”、“理想国”、“乌托邦”等构想也反映了人类对具有完善社会保障体制社会的探索与向往。两千多年前的战国时期，《礼记.礼运》关于“大同盛世”的论述有：“大道之行也，天下为公，选举贤能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”[1]但是，小农经济占主导的社会里，生产力发展水平有限，社会保障体系的深度和范围依然有限。当社会生活以家庭为基本单位时，人与人的关系也局限于家庭，传统农业社会的基本保障形式是家庭保障。

    自欧洲中世纪至十九世纪末，英国颁布了新旧两部《济贫法》（Poor Law），这仅仅是正式的社会保障制度的萌芽。现代意义上的社会保障制度的产生是伴随着农业社会的解体，工业革命在欧洲大陆的兴起而产生的。工业化削弱了传统家庭的生存保障基础，劳动者不仅要面临自然灾害、疾病的生存风险，还要面对劳动伤残、生育、失业、年老等社会风险。为了解决伤残、医疗、失业、养老等社会问题，消减劳资冲突，增加社会稳定性，德国俾斯麦政府在1883年制定了《疾病保险法》及其他相关法律，最早建立了以国家立法为形式外壳、以社会保险为核心内容的现代意义上的社会保障制度。

    二十世纪30年代，西方国家的经济危机给社会劳动者和政府带来了失业、贫困、疾病等突如其来的大堆社会问题。人们也开始意识到，失业和贫困不仅仅因懒惰而生，当大量勤劳的职员也纷纷被裁退的时候，自由主义和功利主义理论在经济危机面前崩溃。社会成员在由工业化带来社会风险时的无能为力引发了国家干预的介入。费边社会主义反对暴力革命主张社会改良的学说，庇古的福利经济理论的提出，尤其是凯恩斯的国家干预理论对这一时期欧美国家的社会保障立法产生了重要影响。国家干预之手全面的介入社会生活，社会保障领域中出现了全能国家式福利主义的趋势。

二十世纪70年代的经济“滞胀”又使福利国家社会保障制度陷入危机。人们对政府的过分依赖使政府不堪重负，高福利制度成为西方经济发展的重要桎梏。改革路上，政府在社会保障领域逐渐退位，第三部门就在福利国家陷入重重危机的背景下兴起，并逐渐替代政府，成为社会保障制度中的重要力量。

二、法律援助与社会保障制度的关系

（一）社会保障的基本内涵

    社会保障的基本内涵可以概括为以下几个方面：

    第一，责任主体是国家。社会保障需要社会化管理，国家在社会保障的规划、管理、资金筹集和监督等方面负有重要责任。

    第二，直接目标是对生活困难的社会成员提供基本生活保障。社会保障是对弱势群体给予物质援助，保障其基本的生存权和发展权。

    第三，最终目标是保证社会安定、经济稳步增长。社会保障制度是一种社会制度，也是一种经济制度，是市场经济框架的支柱之一。

    第四，实施手段是国民收入再分配。市场经济的问题之一就是不能解决社会公平问题，总有弱势群体的存在。社会保障可以实现国家对市场一次分配结果的二次调整，实现社会公平与公正。

第五，社会保障的实施依据是法律、法规，并且具有强制性。

（二）法律援助与社会保障制度的关系

    社会保障体系由四部分构成包括社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度和社会优抚制度。其中社会救助制度（Social Assistant）是保障社会成员生存权利的最后一道防线。在任何一个社会，总有部分社会成员会因收入偏低或无任何收入致使生活陷入贫困，生存受到威胁，迫切需要得到来自社会和国家的帮助。社会保障和法律援助从不同的角度对社会弱势群体进行救助，形成对弱势群体的完善和救助系统。法律援助是社会保障体系中不可或缺的重要部分。它在社会保障体系中以间接救助的方式实现社会保障的终极目标。它作为司法人权保障制度在社会保障体系中居于核心地位[2]。因此，切实有效的做好法律援助工作，对社会保障制度的进一步完善有着至关重要的作用。

三、民间法律援助组织发展对社会保障制度的积极作用

    中国法律援助制度的基本模式是以政府法律援助中心为主，同时确认非政府组织及志愿者在法律援助事业中的作用。然而，这种管理模式面临着许多具体问题：

    1、机构性质不一，影响人员的稳定性。政府法律援助中心的工作人员有的是国家公务员编制，有的是全额拨款的事业编制，有的是差额拨款的事业编制。在经费、工资福利、养老保险等方面的有很大差别。有些机构的工作人员可能因编制的转换产生种种担心而辞职。

    2、管理角色与服务角色的冲突。法律援助机构的律师既行使管理职能，又办理案件。但是国内法律援助机构基本都不允许本机构律师获得办案补贴，于是会产生如下情况：法律援助律师不再办理法律援助案件，而是把案件交给社会律师来做。

    3、腐败、监管问题。管理角色与服务角色的冲突容易引发腐败的产生，导致监督和管理失效问题。这就是我们常说的既是运动员又是裁判员的情况，会影响法律援助案件的办理质量。

    4、案件资源与律师资源的不平衡。律师法对全国律师援助义务的统一规定是每年一件，在律师密集的大城市，与律师资源紧缺的地区，会出现案件与律师分配不平衡的问题。根据劳动法律援助热线数据统计，在北京、长江三角洲、珠江三角洲地区以外尚有大量的法律服务的需求，其中也当然含有大量法律援助案件服务的需求。但是由于法援资源的限制性，那些地区的当事人往往无法接受到适当的法援服务。

    由前述状况可知，我们有必要促进真正意义上的民间法律援助组织的发展，利用其鲜明的专业性，发挥其中国法律援助领域的重要作用：

    1、拓宽政府法律援助的范围。政府法律援助机构限于资金、人力等各种因素制约，只能将受助对象局限于极有限的弱势群体。而在法律援助制度比较发达的美国，法律援助公司的援助范围从受助对象到案件范围都在扩大和深入。例如，作为一个中小型的民间法律援助组织的义联劳动法援助与研究中心，每个月大约接听三四百个咨询电话；接待访客上百批次，代理援助20个法律援助案件。由此看来，民间法律援助组织可以在一定程度上突破资金、人力等限制最直接的作用就是可以拓宽援助范围。

    2、办理公益诉讼使更广大的人受益，办理受地方保护主义等因素影响的案件。政府法律援助组织受政策限制，很难关注公益诉讼等普遍性问题。而民间法律援助组织可以根据其角色特点，办理政府法律援助组织不能触及领域的案件。

    3、有利于政策、立法的改进。民间法律援助组织在长期关注某些特定领域的情况下，可以起到代表特定群体倡导政策和立法改革的作用。在《工伤管理条例》修改过程中，义联律师参与了几次修改意见讨论会议并且提出了2份建议稿，同样，也为《法律援助条例》和《劳动合同法实施细则》的制定提供了具有专业实践双重价值的法律意见稿。

4、非政府组织力量的发展，可以分担政府法律援助和社会保障的压力，从而促进社会保障制度良性转型。社会保障制度发展历史，如前所述，国家政府的对个人社会生活的干预经历了从无到有，从有到全面干预，从全面干预到范围缩小的过程。在20世纪后期，西方国家借助第三方的力量，其社会保障制度正在从二元结构向三元结构转变。引入非政府组织的三元结构的社会保障制度，在灵活、稳定、效率上都有独到的优势。例如，美国加拿大世界一流的应急救援制度就特别重视非政府组织的力量。社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会应急救援组织、城镇防震行动议会等组织无论实在灾难预防阶段还是应急救援阶段都发挥着巨大的作用。当然，2008年的汶川大地震的旧由于灾后重建工作也把中国的非政府组织推上了一个新的历史位置。

四、结语

随着经济体制的改革，中国社会保障事业进入了一个崭新的发展时期，但是社会保障制度不断改革与完善仍是社会、经济发展的迫切需要。民间法律援助力量极其薄弱，组织的发展在批准设立、组织注册、运营资金和政策导向方面尚存在诸多困难和障碍。鉴于法律援助与社会保障一致的价值取向与民间法律援助组织的重要作用，我们应当重视民间法律援助组织的建设，促进中国法律援助模式的改革，完善社会保障制度的构建。