北京义联劳动法援助与研究中心工伤农民工情况调查报告(2009年)
北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联”）长期致力于工伤农民工维权领域的工作，始终把为弱势群体提供法律服务与劳动法律政策研究倡导作为主要任务，开拓理论与实务相结合的发展道路。近日，义联成功实施了“中国扶贫基金会·恒大慈善万人行”特困农民工资助项目，为受工伤的贫困农民工发放了资助款。项目实施同时，义联也针对受资助的工伤农民工进行了调查。现就调查结论报告如下：
一、受访者基本情况数据分析
本次调查采取问卷调查的形式，共发放问卷240份，回收问卷213份，其中有效问卷207份。问卷由义联工作人员设计，主要采取单选题和多选题的方式，共编制题目21道，内容涉及工伤保险认识、工伤处理过程、工伤所造成的影响、对工伤及工伤维权的关注程度等几大方面。
参与调查并填写有效问卷的工伤农民工当中，年龄上的跨度较大，其中最大的为71岁，最小的为17岁，平均年龄为41.58岁。人群集中分布在20岁到60岁之间，以中青年劳动力为主（见图一），这与农民工大多从事劳动密集型的工作有着直接的联系。
图一
在性别比例上，男性为88.3%，女性为11.7%（见图二）。现实生活中，男性仍然承担一个家庭的主要劳动，也更容易遭受到工伤。
在文化程度上，受访者为大学本科的占1.0%，专科的占1.9%，高中的占10.6%，初中的占51.7%，小学的占31.4%，文盲的占3.4%（见图三）。从调查得出的数据来看，工伤农民工文化程度普遍较低，这也导致了他们自身的维权意识不高，维权能力有限。因此，加强农民工的普法教育，为工伤农民工提供法律援助服务是十分有必要的。
图三
从受访农民工的行业分布来看，所属行业为服务业的占30.9%，建筑业的占29.0%，制造业的占22.7%，其它行业的占17.4%（见图四）。可见，工伤的情况，还是多发于那些劳动密集型的第二、第三产业当中。
图四
受访者的籍贯涉及全国18个省区市，排名前五位的省区市和比例依次为河北13.5%、河南9.7%、北京8.7%、四川5.8%、天津4.3%（见图五）。他们基本上还是来自传统的劳务输出大省和本地农村。
图五
由于本次项目活动及问卷调查主要在北京及周边省市开展，因此工伤农民工的工作地分布集中在北京、河北、天津三省市，比例依次为69.6%、23.2%、7.2%（见图六）。
图六
从受访者的基本情况来看，工伤农民工群体大多文化程度有限，主要从事重体力劳动或者具有一定危险性的工种。从家乡走到大城市打工的农民工依然以男性居多，而他们往往会成为一个家庭的主要经济来源。对于这些农民工来说，一旦发生工伤，由于他们很少懂得如何处理工伤进而落实自己的工伤待遇，所以身体上的伤害和收入上的锐减往往是他们所要面对的最大问题。另外，如果用人单位此时不履行法定义务或者最基本的社会责任，那么对于这些受工伤的农民工而言无疑更是雪上加霜。因此，一方面我们要推动工伤领域的立法向劳动者进一步倾斜，包括加大对不履行法定责任的用人单位的惩罚、为工伤农民工垫付医药费用等等。另一方面加强工伤保险法律的普及和宣传，让更多的农民工知道发生工伤后应该怎么办、应当去找谁、应该落实多少法定的待遇等等。如果农民工的工伤问题能够得以妥善解决，我国的工伤保险事业才真正能够向着健康的方向发展。
二、调查问卷数据分析
（一）对工伤和工伤保险的认识
在回收的有效问卷中，有72%的受访者回答知道在什么情况下受伤是工伤（见图七）。相比而言，只有43.5%的受访者回答知道工伤保险（见图八）。可以得知，作为社会概念的“工伤”是被劳动者知晓和关注的，而通过法律下定义的“工伤”对于劳动者而言并未广泛普及。在义联提供个案法律服务的过程中也经常会遇到类似的情况，劳动者在工作过程中收到伤害，就认为自己是受了工伤。但是从法律的角度讲还要从两个层面进一步分析：首先，劳动者受伤的情况是否属于《工伤保险条例》中规定能够认定工伤的情形。例如直接受雇于个人而遭受安全生产事故就不属于法律意义上的工伤。其次，“工伤”是需要通过法定的行政程序进行确认。例如没有签订劳动合同的劳动者在工作过程中被砸伤，如果不能证明与用人单位之间存在劳动关系，是不能认定为工伤的。因此，向劳动者宣传和普及什么是工伤和工伤保险在义联的个案法律服务过程中必然要涉及到的工作之一，从另一个角度讲，劳动者对于工伤和工伤保险的概念还停留在最基本的认识上。
在回答“您的单位有没有给您上工伤保险”这一问题上，仅有17.4%的工伤农民工回答“有”，回答“没有”和“不清楚”的分别为58.5%和24.2%（见图九）。这说明在农民工集中从事的行业领域中，工伤保险的缴费情况仍然不容乐观。尽管国家有法律法规上的强制性规定，劳动和社会保障部门的征缴稽核工作也常抓不懈，但还是有一些用人单位置法律规定和劳动者的生产安全于不顾，不缴纳社会保险，发生工伤事故后不依法赔偿。近日进行第三审的《社会保险法（草案）》一审稿中规定，用人单位逾期不缴纳或者未补足应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构经其主管部门同意，可以书面通知其开户银行在其账户中划扣社会保险费。《工伤保险条例》修改征求意见稿里也提出，用人单位依照条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由人力资源和社会保障行政部门责令限期参加，补缴欠缴的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收欠缴工伤保险费的万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳欠缴的工伤保险费和滞纳金的，处上年度应当缴纳工伤保险费数额的2倍以上5倍以下的罚款。拒不补缴欠缴的工伤保险费、滞纳金和罚款的,由人力资源和社会保障行政部门申请人民法院强制执行。如果上述条文能够通过审议并在实施中得以顺利执行的话，就能在一定程度上规制用人单位的违法行为，进而保障劳动者的权益。
（二）工伤处理
对于工作过程中受伤的选择处理模式，选择找单位老板私了的为38.4%，选择打官司的为37.2%，直接回家的为13.3%，选择其它途径如无家可回、求助亲人等，为10.3%（见图十）。从受访者的选择上来看，第一位的还是通过非法律途径协商解决，也就是俗称的“私了”。私了在实践中是有它积极一面的意义的：可以使得工伤农民工尽快拿钱看病、可以避开工伤处理那一套冗长的程序。然而负面的因素也会存在，甚至更多：现实中用人单位的绝对强势地位使得协商只是劳动者形式上的权利，私了获得的赔偿会远远低于法定数额；很多劳动者会因为选择私了而主动或者被动放弃工伤认定申请，超过认定时效后就无法再去追究单位的责任；如果劳动者想撤销私了协议，仍然要把所有的程序都走一遍，等等。尽管如此，工伤农民工依然会普遍选择私了，尤其是没有劳动合同、又亟需看病治疗的农民工。与此同时，选择走法律程序的工伤农民工比率与选择私了的十分接近，说明劳动者的法律意识和维权意识都在提高，这也与党和国家近年来大力宣传工伤保险制度和积极推进法律援助工作开展有着密切的联系。当劳动者开始拿起法律的武器来捍卫自己权益的时候，如何让法律更加合理化和科学化就成为相关部门和人员必须考虑的问题。
图十
关于与用人单位通过法律途径解决问题的回答，一方面，有70.4%的工伤农民工会选择找法律援助机构帮助自己打官司，找律师的选择为32%，找熟人、找工会、找关系的选择分别为12.1%、10.2%、2.9%。还有8.4%的受访者称会去找劳动局、法院门口那些自称能打赢官司的人。另一方面，75.4的受访者认为自己敢和用人单位通过法律程序解决工伤问题；而不敢和老板打官司的人中，认为“老板有关系，打也打不赢”的和“怕老板报复”的高居前两位。
上述统计结果表明，法律援助工作在工伤农民工维权的过程中扮演了最为重要的角色，成为了工伤农民工首要的选择；而律师在法律服务领域的专业性也是工伤农民工所需求的。近年来法律援助工作有条不紊地进展，北京等省市的法律援助更是给予了受助者提供最大的便利和全方位的支持，做到“应援尽援”。越来越多的律师也参与到为农民工打官司的过程中，无论是接受政府指派代理案件还是减免当事人代理费用，都体现出了律师这一行业应有的社会责任。像义联这样的专业劳动法律援助机构的诞生和发展壮大，更是切实帮助农民工解决了很多实际问题。如此多的劳动者敢和用人单位打官司，本身也反映出了法治的进步和依法维权理念的深入人心。
（三）工伤所造成的影响
有84.7%的受访者认为工伤对自己和家里造成的收入影响是很大的，没有一位受访者选择“影响很小”选项（见图十一）。通过对问卷的统计，受访者个人的月收入在工伤前平均为1480.44元，工伤后平均为288.75元，减幅达80.5%；受访者家庭的月收入在工伤前平均为1787.85元，工伤后平均为586.48元，减幅达67.2%。从数据统计来看，农民工的收入水平本身来说就相对较低，与北京市的统计数据相比，北京市上年度职工月平均工资为3726元，最低工资标准为每月800元。受访者的个人收入水平更接近于最低工资的标准；而受访者的家庭收入水平如果以两人组成的家庭计，就几乎与最低工资标准持平，家庭超过两人的就会低于最低工资标准。而一旦农民工出了工伤，收入来源没有了保障，整个家庭也极易陷入赤贫状态。就调查问卷的统计来看，59.1%的农民工受伤后个人收入为零，而59.3%的工伤农民工个人收入为零后造成家庭收入为零，这就说明近六成的农民工是家庭收入的唯一经济来源，发生工伤对于这样的一个家庭来说无疑是致命的。
图十一
工伤不但对劳动者的经济状况带来影响，也对劳动者的生理和心理造成了直接的损害。有72.9%的工伤农民工认为受伤留下的后遗症对自己的身体和生活的影响很大，有20.2的工伤农民工认为受伤留下的后遗症对自己的身体和生活的影响大，只有6.4%和0.5%的工伤农民工认为工伤后遗症给他们的身体和生活产生的影响一般或很小（见图十二）。换言之，93.1%的工伤农民工因为受伤留下的后遗症而对其身体和生活造成了严重影响，统计结果显而易见，工伤对劳动者及其家庭带来的“后遗症”非常严重，因为工伤所带来的生活和工作中的不便已经很难通过自身的努力去彻底改变，社会保障制度包括社会救济制度的完善才是解决他们后顾之忧最有效途径，应当得到足够的重视和关注。
图十二
图十三
尽管发生了工伤，仍然有59.4%的受访者愿意外出打工干活（见图十四）。外出打工的理由中“必须养活自己/家庭经济需要”、“后续治疗还需要用钱”高居前两位，接下来的选择是“外面机会多”、“受伤对自己身体影响不大”以及“其它”（见图十五）。事实上，工伤对于劳动者各方面的影响是显而易见的，从问卷调查的分析中也得以印证。按照工伤保险制度体系的设计，工伤保险的作用在于补偿而不是赔偿，而这样的补偿前提是劳动者被纳入工伤保险体系，基于的是保障工伤劳动者在工伤治疗期间及工伤痊愈后一段时间内的基本生活。调查中，43.3%的受访者发生工伤后还要打工的原因是后续治疗需要用钱，说明了还有很多的劳动者连最基本的工伤治疗，也就是吃药看病都无法得到保障，更不要谈工伤康复和维持生活了。根源还是来自用人单位的不参保行为。
但是，旧的工伤伤情对新工作的影响是很大的，62.2%的受访者赞同这一点；认为影响一般或者很小的合计仅为7.6%（见图十六）。根据《劳动能力鉴定——职工工伤与职业病致残等级标准》，工伤伤残等级属于一至四级的为完全丧失劳动能力、五至六级的为大部分丧失劳动能力、七至十级的为部分丧失劳动能力。一般而言，一至四级的工伤职工是无法继续从事劳动的，需要退出工作岗位，而且绝大多数的人需要有人护理生活。五到十级的工伤职工视受伤部位和受伤情况的具体不同，能够或多或少地重返到工作岗位，当然这样的重返工作岗位并不是一件容易的事情，工伤职工需要面对的是身体伤残带来的工作不便、心理上对于危险工作的恐惧、工作岗位本身的不甚理想等问题，可能还会遇到外界并不善意的眼神、更大承担家庭经济的心理压力等状况。因此，如何给予工伤职工重返工作岗位的支持和帮助，是一个现实中的问题。
图十六
对于“受伤对自己改变最大的是什么”这一问题，57.9%的受访者选择了“要学习法律为自己维权”，54.5%的受访者选择了“加强安全生产意识”，也有37.1的受访者选择了“外出打工没有安全感，害怕受伤”，12.4%的受访者选择了“不想再打工”（见图十七）。关于受工伤后劳动者的想法，想学习法律和加强安全意识是积极的方面，害怕受伤时较为正常的反应，不想再打工是消极的方面。对于积极的方面，应当加以鼓励及加大投入；对于正常和消极的方面，应当予以关怀及正确引导。实际上，这里也涉及到了工伤保险制度体系中的另外两个方面：工伤预防与工伤康复。在我国，工伤预防和工伤康复还处于试点开展的阶段，有关部门也决心将这两项工作做到实处。例如，在工伤发生之前对安全生产工作及工伤法律进行宣传和培训；在工伤发生之后从生理和心理两方面对劳动者开展康复，最终帮助其重返工作岗位，让工伤对劳动者的负面影响降到最低。
图十七
（四）对工伤及工伤维权的关注程度
关于工伤维权难的原因，有64.7%的受访者认为是打官司拖的时间太长、55%的受访者认为是单位不缴纳工伤保险费、52.5%的受访者认为是单位不签订劳动合同，此外还有受访者表示法律援助的律师太少、不知道找哪个政府部门、没有钱打官司等等（见图十八）。调查结果客观地反映了现实中维权的实际状况，义联曾经做过统计，在一般的工伤情形下，劳动者要把所有的程序走一遍，最长需要1149天，如果当事人是被第三人侵权需要诉讼前置程序或者是走职业病诊断鉴定前置程序，时间将进一步拖长。而对于工伤农民工来说，很大的一个问题还是在于没有劳动合同需要先通过法律程序确认劳动关系，这样一来理论上的工伤处理时间可以延长至1701天；同时，如果用人单位没有和劳动者签订劳动合同的，肯定也不会为其缴纳社会保险费，同样是需要通过走大量的程序来落实工伤待遇。事实上，调查中工伤农民工反映工伤维权难的三个最主要的问题可以归纳成一种情况，就是单位不缴保险费，工伤待遇难落实。因此，破解工伤维权难的问题，还是要从源头——用人单位的规范合法用工抓起。
图十八
关于政府对农民工工伤处理是否重视的问题，有87.3%的受访者予以了正面评价（见图十九）。这表明了工伤农民工群体对于政府的信赖和支持，政府也应当充分利用这一优势引导农民工在法律的框架内开展工伤维权活动。长期以来，三农问题一直是政府工作中的重点，而一些具体的职能部门，包括人力资源和社会保障部门、司法行政部门等更是把关于农民工的工作进行专门的研究和部署。此外，各级工会组织在农民工维权工作上也扮演了十分重要的角色。在相关部门和机构的统筹和参与下，在社会团体和民间机构的大力支持下，在全社会的共同关注下，相信工伤农民工问题的解决会向着越来越好的趋势发展。
问卷中也设计了一些调查工伤农民工对工伤和社会上有影响的工伤事件关注程度的题目。对于“您是否知道什么是职业病”这一问题，有35.9%的人回答“知道”，64.1%的人回答“不知道”（见图二十）。可以与前文中关于“是否知道什么情况下受伤是工伤”的数据统计相印证，进一步证明工伤农民工对于工伤和工伤立法的认识仍然停留在有限的、片面的、甚至是错误的层面上。这与他们的受教育程度低、对社会信息也关注较少的特征是一致的。另外，也多少能够反映出社会关注农民工权益的一个盲点：比较关注显性的工伤危害，而忽略隐性的职业病有可能造成的严重后果。
图二十
通过进一步的深度调查发现，在今年发生的两起产生广泛社会影响的工伤维权个案——刘汉黄因落实工伤待遇不成持刀捅死捅伤单位老板获刑和张海超为证明职业病开胸验肺上，有83.9%的受访者不知道刘汉黄事件（见图二十一），有63.6%的受访者不知道张海超事件（见图二十二）。这说明受访者接触工伤问题的广度以及吸收舆论资讯的能力仍然有限。从另一个侧面来看，劳动者受工伤后，关注的更多的是自身或者说个体的权利实现；而想要根本解决工伤领域里现实存在的一些问题，还是需要从制度的层面加以规范和调整。另外，进一步加强对工伤保险制度的宣传，在社会上形成像关注和重视《劳动合同法》一样关注和重视工伤保险法，也是需要政府和相关社会组织积极推动和执行的。
图二十一 图二十二
调查中唯一一道开放式题目为“对于那些还没有受伤的农民工，您有什么建议”，归纳总结受访者的回答，包括了以下几个方面：一是加强安全意识，安全操作、安全生产；二是与单位签订劳动合同、上工伤保险；三是学习法律；四是受伤后注意收集证据，走法律程序；五是寻求法律援助的帮助。受访者的回答很具有代表性，也反映出了现实中存在的一些亟待解决的情况，例如安全生产监督管理上还存在漏洞，不同行政部门管理上的衔接，用人单位违法成本过低、恶意规避法律、实施去劳动关系化行为等等。这些情况都需要在法律的体系下加以完善和解决。与此同时，如果包括农民工在内的劳动者都能按照受访者以工伤为代价做出的发自肺腑的建议去做，那么一定能在最大限度上避免工伤的发生，发生工伤后及时获得相应的补偿。
通过对调查问卷的数据分析可以看出，工伤农民工所反映出的在工伤处理过程中遇到的问题仍然集中在工伤认定难、拖欠工伤医疗费、工伤待遇落实程序冗长等方面，反映出的现实问题依旧在用人单位不签订劳动合同缴纳社会保险、拖欠支付工伤劳动者法定待遇等方面。这些与义联在从事个案法律援助服务过程中接触的情况基本一致，也是义联成立以来积极参与工伤立法发展力求破解的难题。2009年，中央和地方政府大力推进工伤立法工作：《社会保险法（草案）》中关于工伤保险部分提出建立工伤垫付制度；生效实施5年有余的《工伤保险条例》启动了大规模的修改工作；北京市推出了《北京市工伤康复管理办法（试行）》和《北京市工伤职工康复费用结算管理办法（试行）》两个地方性工伤康复规范性法律文件。其中，《社会保险法（草案）》和修订后的《工伤保险条例》有希望于2010年出台，调查问卷中涉及到的问题应当如何解决，有些在制定和修改的法律中已经有所体现，有些应当在新法实施之后观察评估实际的效果，有些还需要进一步通过完善立法予以解决。
三、立法建议
（一）加大对用人单位不依法缴纳社会保险费的惩罚力度
1. 条文
建议在《社会保险法（草案）》和《工伤保险条例》修改征求意见稿中提出的对用人单位未依照法律规定参加工伤保险的处罚的基础之上，增加条款“工伤职工向未参加工伤保险的用人单位主张工伤保险待遇的同时，还可以要求该用人单位支付相当于工伤保险待遇一至五倍的额外赔偿金。”
2. 立法理由
对于用人单位不依法缴纳社会保险费的惩罚，我们主张甚至可以参考一些国家的立法例，对于恶意不缴纳社会保险费的用人单位及其负责人，追究刑法上的责任。如果惩罚的力度从行政处罚上升到刑事处罚，相信用人单位仅仅是出于“花钱缴纳保险费，避免日后牢狱灾”的心理也会及时、足额为劳动者缴纳社会保险费，从而使得劳动者获得法定的社会保障。然而，在现阶段要求“社会保险入刑”并不现实，况且还涉及到修改部门基本法，即《中华人民共和国刑法》的复杂情况。但是，从经济上加大对用人单位的惩罚，使其违法成本大于违法收益，进而促使其依法履行义务是必要而且可行的。现行的《工伤保险条例》对于没有参加工伤保险的职工该如何享受工伤保险待遇以及权利如何救济，并没有另行规定，而是通过第六十条作了补充：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”表面看来，是对未参保职工与参保职工一视同仁，实际上是对未参保职工工伤权利的漠视，对不参保用人单位违法行为的纵容。职工参加工伤保险，其大部分工伤保险待遇均由工伤保险基金支付，职工工伤保险待遇有较好的保障；用人单位负担减轻，也会积极配合落实工伤职工的工伤保险待遇。而对于未参保用人单位而言，职工发生工伤后的所有工伤费用均由用人单位承担，设法降低职工的工伤保险待遇甚至是不予支付职工的工伤保险待遇是用人单位减轻负担的必然选择。《工伤保险条例》修改征求意见稿对第六十条做出了修改，增加了处罚的内容，即“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由人力资源和社会保障行政部门责令限期参加，补缴欠缴的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收欠缴工伤保险费的万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳欠缴的工伤保险费和滞纳金的，处上年度应当缴纳工伤保险费数额的2倍以上5倍以下的罚款。拒不补缴欠缴的工伤保险费、滞纳金和罚款的,由人力资源和社会保障行政部门申请人民法院强制执行”；“ 依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”从社会保险征缴和行政处罚的角度对违法的用人单位进行了处罚。从工伤劳动者的角度讲，用人单位不缴纳社会保险费，必然使得工伤劳动者的维权成本加大、落实待遇时间加长、获得赔偿难度陡增。从工伤劳动者的角度主张用人单位支付违法行为导致的额外赔偿金，一方面可以鼓励工伤劳动者的维权积极性，另一方面对于遏制用人单位的违法行为也有很大的意义。
（二）简化未参保职工的工伤处理程序
1. 条文
建议在《工伤保险条例》中增加条款：“未参加工伤保险的职工发生工伤事故后，向用人单位主张工伤保险待遇的，可以不经过工伤认定程序，直接根据劳动争议处理程序向用人单位主张工伤保险待遇。”
2. 立法理由
现行工伤保险制度处理程序繁琐，是我国唯一一个集所有法律程序于一身的特殊法律制度。正常情况下工伤处理程序可以达到13项，正常走完全部程序的时间可以超过1100天，最多可以达到21项甚至更多，因为工伤职工主张权利并不是一次就全部解决。在我们经历的案件中，工伤职工经历10年时间维权而没有拿到赔偿的并不鲜见。程序繁琐的结果是，工伤职工迟迟得不到赔偿、拿不到急需的治疗费，以至于轻伤拖成重伤，重伤拖至死亡。更加令人痛心的是，很多用人单位为了达到逃避承担工伤赔偿责任的目的，故意利用工伤处理程序的繁琐，使案件久拖不决，以此来消耗工伤职工的维权意志，最终达到逃避赔偿的目的。用人单位这种程序战术，同时也给有限的司法资源造成了巨大的压力，造成了大量社会资源的浪费。
工伤维权难的关键问题就在于程序复杂，相关法律对未参加社会保险、恶意侵犯职工劳动权利的用人单位缺乏惩罚措施，违法的用人单位却可以钻程序的空子获取非法利益。而且，现有的工伤处理程序本是针对参加社会保险的用人单位与职工设计的，并不适用于未参保者。根据目前的工伤处理制度，即使用人单位没有缴纳工伤保险费，职工发生工伤后也必须进行工伤认定程序才能要求工伤赔偿，这是很不合理的，因为人力资源和社会保障行政部门对工伤职工进行工伤认定主要还是为了维护工伤保险基金的安全，避免骗保事件的发生，而用人单位没有缴纳工伤保险费的话，那么工伤职工的工伤待遇均由用人单位全部承担，此属于工伤职工与用人单位二者之间的私权利义务，工伤职工理应直接向用人单位主张工伤待遇，而无需人力资源和社会保障行政部门公权力的介入。如果用人单位未缴纳工伤保险费、职工发生工伤事故后，仍需要进行工伤认定才能落实工伤待遇，那么就会有许多用人单位千方百计地拖延程序、制造障碍，以消耗工伤职工的意志，达到减少赔偿的目的。职工因此拖上3-4年甚至10年而没有拿到赔偿的不乏其人，很多工伤职工都是人都拖死了，还没有拿到赔偿。因此，需要通过简化程序，有效防止用人单位利用程序恶意侵犯职工的合法权益。
（三）明确工伤医疗费用垫付的代位追偿流程
1. 条文
建议在《社会保险法（草案）》中增加条款：“符合本法第XX条的情形而由工伤保险基金中先行支付医疗费用的，社会保险经办机构自向职工支付医疗费用之日起，在支付金额范围内代位行使职工对用人单位或者第三人的追偿权”；“社会保险经办机构行使代位追偿的权利，不影响职工就未取得赔偿的部分向用人单位或者第三人请求赔偿的权利”；“社会保险经办机构行使代位追偿的权利时，职工未向用人单位或者第三人提起诉讼的，社会保险经办机构应当以自己的名义向该用人单位或者第三人提起诉讼”。
2. 立法理由
从目前工伤处理的实际情况来看，工伤职工由于得不到及时救治，小伤拖成大伤、大伤拖至死亡乃至完全残废的不在少数，这在职业病患者身上体现得最为明显。《工伤保险条例》第29条规定了工伤职工可以享受工伤医疗待遇，并明确了工伤医疗待遇的主要内容。《工伤保险条例》规定，符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的工伤治疗费用从工伤保险基金支付。
对于没有缴纳工伤保险的用人单位及其职工而言，工伤职工的所有医疗费用都要用人单位负责。许多用人单位因为不愿意支付高额的医疗费而扔下工伤职工不管，致使工伤职工陷入无钱治疗的悲惨境地。待到通过诉讼的方式获得工伤赔偿，工伤职工已经错过最佳治疗时机而无法康复，甚至因此彻底丧失了劳动能力。这样的悲剧并不在少数。因此，垫付医疗费用对于工伤职工来说确实具有极为重要的意义。
然而，工伤保险基金先行支付医疗费用之后，势必就会存在代位追偿的问题。代为追偿在商业保险领域也被称为代位请求赔偿，运作也较为成熟，因此可以借鉴商业保险立法的规定来明确社会保险经办机构行使代位追偿权的流程。现实中社会保险经办机构对于工伤保险基金先行支付医疗费用存有顾虑，主要包括：⑴先行支付医疗费用反而可能会导致更多用人单位不参保，造成工伤保险基金的流失；⑵社会保险经办机构提起代为追偿诉讼会面临诉讼周期长、投入成本大的问题；⑶用人单位或者第三人如果没有偿还能力，打赢了诉讼也没有意义。实际上，先行支付医疗费用后存在一部分的坏账是必然的，但不能因此就因噎废食，否定整个先行支付制度的先进性。从另一个角度来讲，对于那些未参保的用人单位，社会保险经办机构负有查处的职责，由工伤保险基金垫付费用帮助工伤职工及时救治，符合工伤保险制度的宗旨，是十分必要的。在现行的状况下，想要让先行支付的医疗费用尽可能返还回工伤保险基金，一方面要尽可能地明确和完善代位追偿的流程，从程序上给予实际的保障；另一方面也需要各个部门在代位追偿过程中的充分重视和积极配合，例如社会保险经办机构专人处理代位求偿诉讼、人民法院对该类诉讼判决简化程序、银行系统对判决执行提供便利等等。只有全社会都一齐关注工伤保险的完善和工伤职工的权益保护，才能真正解决现在看起来解决不了的一些问题。
最后，希望本报告能够在帮助工伤农民工实现权利的过程中发挥其积极的意义，愿天下劳动者再不受工伤之痛！
北京义联劳动法援助与研究中心
二零零九年十二月二十三日
- 上一条文章： 劳动合同法实施十大看点
- 下一条文章： 北京义联劳动法援助与研究中心职业病调研报告（2011年2月）