2009年12月，全国人大常委会再一次审议了《社会保险法》草案，工伤保险的内容尤其引人关注。草案规定，“职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。” 以法律的形式确定工伤保险的实施范围与具体内容，意味着劳动者因工受伤后可以获得更加全面的社会保障，对于全面推行工伤保险制度无疑具有极为重要的意义。此前，《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国建筑法》等法律规定的强制性意外伤害保险，也是以给予遭受生产事故等意外伤害的劳动者以必要的保障为目的，在社会保险法出台以后，意外伤害险又该何去何从呢？这成为企业与职工特别关注的问题。

工伤保险与强制意外险并存具有历史原因

在新中国社会保险体系中，工伤保险制度建设得较早。1951年2月26日，中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(1953年1月2日政务院修正发布)，创建了包括工伤保险在内的社会保险法律制度。但由于历史原因，该制度没有得到很好的贯彻实施。工伤保险制度的发展，是随着我国经济的转型而受到重视。1993年中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“普遍建立企业工伤保险制度”；1994年7月5日全国人大常委会颁布的《劳动法》第九章规定：“国家发展社会保险事业、建立社会保险基金，使劳动者在年老……工伤等情况下获得帮助和补偿”“劳动者在下列情形下依法享受社会保险待遇：……因工伤残或患职业病……”这些文件为工伤保险制度的推行提供了政策与法律依据。

为此，原劳动部于1996年8月发布了《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《办法》），从1996年10月1日起在全国推行工伤保险试行工作。《办法》扩大了工伤保险的范围，将企业职工全部纳入了参保行列，但由于《办法》作为部门规章，立法层级比较低，因此工伤保险的实施对象主要限于国企。由于很多国企还属于行业管理，如煤炭行业的国有大型企业还隶属煤炭部，《办法》在很多系统里也只是参照执行，并不具有强制性。这样的背景下，工伤保险的实施效果大打折扣，但是生产事故频发，劳动者的工伤保障问题又是相关主管部门不得不重视的。

为了加强对企业安全生产的监管，提高劳动者的工伤赔偿，一些特定行业在涉及行业立法的时候也对此作了考虑，将意外伤害险的实施纳入法律的规定中，强制企业实施。主要体现在煤炭、建筑行业。1996年12月1日实施的《中华人民共和国煤炭法》第四十四条规定：“煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。”1998年3月1日实施的《中华人民共和国建筑法》第四十八条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”通过上述法律规定，在煤炭行业、建筑行业强制实施职工意外伤害保险。

应该说，在20世纪90年代市场经济初步确立的过程中，国内社会保障机制不健全、工伤保险制度尚不完善的情况下，在一些特殊行业实施强制意外伤害险，对于加强行业安全生产的监管、督促企业提高安全生产意识、分散企业用工风险、保障职工合理的工伤待遇都具有积极意义。

强制意外伤害险的实施效果并不明显

无疑，实施强制意外伤害险的出发点是好的，但在实际运作过程中的效果并不明显。随着工伤保险的逐渐推进，实施意外伤害险在一定程度上增加了企业的负担，而职工并没有获得更多的保障。

由于意外伤害险是一种商业保险，保险人首要考虑的是这个险种能给自身带来的利润，而不是能给企业与职工带来什么样的保障。有的保险公司内部明确将一些高危行业的企业列为拒保的范围。这也说明强制意外伤害险在实施过程中面临的困境。从制度设计来说，是要给予劳动者更好的保障，是让劳动者在法定待遇之外可以获得一份额外的保障。强制意外伤害险的赔付额度具有一定的限制，有些地方确定的最高标准是一次性赔偿14万。生产安全事故死亡一个人赔偿20万的规定，并不是完全由强制性意外伤害险承担，其不足的部分，仍然是由企业甚至是地方政府来承担。  

但是，在很多地方，劳动者并不能获得相应的保障。设计强制性意外伤害险的目的本来是为了解决人员流动性很大的行业中劳动者的赔偿问题，而实际上人员的流动性大反而加剧了赔偿的困难，加上层层转包的问题，使得单位不愿意为劳动者办理理赔手续。企业一方面是要回避监管部门的监管，另一方面也害怕引火烧身，怕劳动者向自己主张工伤赔偿的责任。本来是要解决最底层的劳动者的伤害赔偿问题，实际上却很难解决。结果，强制性意外伤害险成为企业与监管部门之间的默契游戏：一方面，企业为适量的职工参加强制性意外伤害险，以获得开工许可证明；另一方面，监管部门也默许企业许多职工并没有参加强制性意外伤害险的事实，以减轻企业负担。强制性意外伤害险的实施效果与原来设计制度的初衷大相径庭，名存实亡。

工伤保险与强制意外伤害险相比具有优越性

工伤保险作为社会保险制度的重要组成部分，为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业病的劳动者及亲属提供救治康复、生活保障与经济补偿的保障，是劳动者依法享受劳动权利的重要内容。意外伤害险则是投保人与保险人签署保险契约，约定被保险人遭受意外伤害的范围及投保的金额，被保险人出现约定的意外伤害时从保险公司获取相应的赔偿。与强制性意外伤害险相比较，工伤保险在保障职工工伤待遇方面具有明显的优越性：

不以盈利为目的

工伤保险的宗旨是给予工伤职工基本保障，分散用人单位风险，但不以盈利为目的。这就决定了，只要符合工伤保险的范围，工伤保险就可以应保尽保，应赔尽赔，当收支不平衡时，国家财政给予一定的补贴。工伤保险不必考虑是否盈利的问题，而人身意外伤害险则需要考虑，因为长期不盈利的险种不符合保险公司的利益，面临退出市场机制的风险。　

保险金额有弹性

工伤保险金额的确定是有弹性的，劳动保障部门根据社会经济生活水平和国家的福利政策，对劳动者的工伤保险待遇给予必要的调整，以保障劳动者的基本生活需要；人身意外伤害险的理赔金额则是由保险人与投保人双方确定的，依约理赔，不可能有任何的调整。

保险待遇可持续

工伤保险待遇可以是持续的，有多项工伤赔偿项目，而人身意外伤害险则只能是一次性的。

救济途径多样

用人单位不为劳动者落实工伤保险待遇时，劳动者可以通过工伤认定、仲裁诉讼的方式来解决；用人单位不为劳动者提供意外伤害险相应的理赔金额时，劳动者徒唤奈何。

稳定劳动关系

工伤保险基于劳动关系为前提，实施工伤保险，可以帮助流动性很强的建筑行业尽量维系稳定的劳动者队伍。从另一个角度来说，工伤保险与劳动关系挂钩，这为解决劳动纠纷提供了较好的基础。由于工伤保险政府监管力度较大，其参保程度和待遇落实情况，在一定程度上反映了我国劳动和社会保障的发展水平，因此工伤保险更具社会意义，对劳动关系影响较大。而人身意外险则不受劳动关系的影响。其实施面较广，除了特殊行业规定和劳资协商以外，与劳动关系不产生必然的联系，对于稳固劳动关系意义不大。在多数情况下，用人单位仅参加意外伤害险，不缴纳社会保险，并以此作为减轻劳动者负担的诱饵，往往能吸引劳动者达成协议。这种情况下，意外伤害险就成了不法用人单位敷衍劳动者、障人耳目的幌子。更为深刻的影响是，为了适应流动务工的要求，用人单位往往会为某些工种人员购买一定数量的团体意外伤害险。这种换人不换量的保险，为投保人带来了便利，免去参加工伤保险的投入和人力资源的成本，但却大大影响了劳动关系的稳定性。

完善工伤保险体系需取消意外伤害险强制性

目前完善工伤保险体系，亟需废除强制意外伤害险，其根本原因是，强制意外伤害险对劳动者的保障作用不大。这个险种的存在，在一定程度上冲击了工伤保险在部分行业的全面推行与实施；这个险种的存在，在一定程度上加重了企业的负担。

工伤保险的优点很多，但是也有不足，尤其是我国工伤保险事业发展滞后，工伤保险待遇水平较低一直为人所诟病，工伤保险经办机构的服务理念与服务方式也需要提高。应该说，意外伤害险以给劳动者更多保障与福利为本意，这是社会应予以肯定的。在目前社会保障水平不高的情况下，职工享受工伤待遇的保障额度有限，从工伤处理到待遇落实的过程较长，如果能够引入商业险作为适当的补充，劳动者权利保障则更为现实、有效。但是，把商业险作为强制险来推行的做法，难以消除某些部门及商业公司自肥的嫌疑。我们可以调整思路，将意外伤害险作为工伤保险的补充险，发挥意外伤害险的优势，这既可以分散企业的风险，又可以提高劳动者的保障水平，补足目前工伤保险待遇不高的缺陷，也能够及时工伤职工的权利，提高劳动保障水平。