摘要: 第三方参与信访工作具有重要的理论和现实意义，在信访工作实践中也广受重视，但尚未形成公认的工作标准和工作机制；第三方评估作为一种社会治理创新方式，在促进政府决策科学化、民主化，充分发挥社会力量积极作用等方面的意义已经广受认同。将两种创新实践相结合的探索，在构建多元化纠纷解决方式和创新社会治理方式等方面均具有重要意义。本文主要阐述了北京市Z区试点引入第三方参与疑难信访案件评估化解工作的特色、成效、工作机制，并就其中存在的问题提出相应的对策和建议。

关键词:第三方评估  信访案件  化解矛盾  试点 

          图为黄乐平主任2018年8月22日在“全市引入第三方参与疑难信访案件化解评估工作现场会”发言

“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新。”自2013年以来，在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，听取政策落实第三方评估汇报渐成一种常态。李克强多次要求有关部门要将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。

特别是自2014年以来，为推动国务院改革、发展、民生等有关政策举措落实到位，国务院在派出督查组、对有关部门和省市政策落实情况开展督查的同时，开始邀请一些第三方机构，对部分重点政策措施的落实情况进行评估。

为切实减少信访疑难案件化解过程中非规范化、非法制化的因素，解决人民最关心最直接最现实的利益问题，2018年初，北京市Z区开始试点引入第三方参与疑难信访案件评估化解工作。经过比选，确定了北京义联劳动法援助与研究中心作为参与疑难信访案件评估化解试点工作的第三方，并挂牌成立了专门机构，组织专班开展工作。通过引入第三方法学法律资源，依法依规对信访案件开展独立、公平、公正的评估，本着“回归原点”的理念，从源头化解的角度出发，倾听信访人原始诉求，追溯回顾整个矛盾发展的全过程，最终找到问题根本症结。

作为试点工作中的第三方机构，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联中心”）成立于2007年8月，是经北京市司法局批准、北京市民政局登记并获得北京市法学会长期支持的专业化法律类社会组织，也是具有良好社会公信力的5A级社会组织。自成立以来，除在法律援助、立法建议、专著出版等领域取得了突出的工作成果之外，在信访处理领域也积累了丰富的经验，妥善处理各类信访案件500余件，包括涉及数千矿工维权的京郊群体性职业病案件。

义联中心以专业人才为基础组建专业评估团队，以专班评估与专题研究为工作方法，按照专人专案专策的要求，全程参与信访案件的档案整理、联合座谈、接访下访、案件评估、疏导化解等工作流程，在全面掌握案件材料的基础上，系统梳理信访矛盾形成与发展的全过程，并以相关法律政策为依据，对纳入试点的一批信访案件进行了三轮评估，做出了独立评估报告，并在实践工作基础上先后完成了一系列标准化材料。
目前，试点工作取得了显著的工作成效，评估化解了一批信访疑难案件，初步建立了一套科学合理的工作机制和规程，为做好下一步工作奠定了良好的基础。

一、第三方参与评估化解疑难信访案件试点的具体工作及成效

根据Ｚ区信访办提供的重大疑难信访案件台账，评估团队抽取了部分信访案件作为评估化解对象，具体在以下方面开展了工作并取得明显成效：

（一） 还原案件事实，回归原点解决问题
案件事实的还原是信访案件评估和信访矛盾化解工作的基础。为回归原点解决问题，从源头上促进信访矛盾化解，评估团队以还原案件事实、回归事实原点与诉求原点为切入口，经过阅卷、调查核实和充分求证的“三进三出”，评估专家梳理了每个案件的信访事由、基本事实、信访诉求及理由、职能部门回应与处理、信访处理等各个环节，客观地还原了信访矛盾发展的全过程。例如，信访人赵某签订房屋拆迁补偿协议并领取补偿款项后，又要求回迁安置一案，历时十余年，信访人及其家庭成员多年来持续信访，存在多份信访申请及答复材料、举报与答复、处罚材料、诉讼文书等，案卷材料繁多无序，情况复杂。评估专家通过梳理案卷、与信访部门及职能部门多次座谈沟通、与信访人面谈交流等方式，理清了信访人多年来信访、举报、诉讼的来龙去脉，指出：信访人的诉求虽不具有合理性，但回溯其信访过程，早期的信访答复中对拆迁补偿政策解释不到位、对信访人的疑惑未进行有针对性的思想教育，也是信访矛盾累积甚至升级的原因之一。由此，推动了信访部门与信访人就信访问题关键点重新开始实质沟通，矛盾化解重回正轨。

（二） 围绕“三到位”要求，依法依规进行评估
在充分还原案件事实的基础上，依照分组评估与集体会诊相结合的方法，紧紧围绕“诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位”的标准，评估专家对职能部门和信访处理工作进行了评估，并提出了案件处理和矛盾化解的建议，完成了一系列评估报告；此后受Z区信访办委托，又对部分重大疑难信访矛盾做了有效的化解工作。例如，信访人王某，由于宅基地拆迁腾退补偿问题信访，主张该宅基地原系其父母使用，父母去世后，拆迁腾退补偿工作开展时，仅考虑了其兄长一家的权利，未对王某进行补偿，因此信访长达十余年。评估专家综合考虑土地权属确认相关规定、宅基地使用权登记法律法规、继承法、当地拆迁腾退补偿政策等，作出评估结论：信访人在拆迁腾退时之所以没有得到补偿安置，一方面有早年宅基地确权登记侧重传统习俗、忽视女性继承权的原因，另一方面也与信访人本人未及时主张权利密切相关。信访答复中未对安置补偿政策和诉讼程序、诉讼时效等问题作出充分解释和提示，使信访人在后来长期信访的过程中才逐渐意识到确权登记的影响，错过了最佳的维权时机。信访人的信访诉求具有一定合理性，且其本人无固定住所无退休保障、生活确实存在困难，根据信访工作“三到位一处理”的要求，对诉求合理的解决问题到位、生活困难的帮扶救助到位，针对信访人的诉求和实际困难，建议有关部门帮助其解决居住难题。

（三）提炼经验，形成一整套工作机制
第三方参与信访工作方式创新试点的主要目标，是探索形成一套操作性强、工作效果好、能够复制推广的第三方参与评估化解重大疑难信访矛盾的工作机制（简称“第三方工作机制”）。经过半年多的试点工作，这套工作机制已经初步形成。基于工作实践的总结与提炼，评估团队先后完成了一系列标准化材料，包括《第三方参与评估化解重大疑难信访矛盾机制操作手册》（以下简称《操作手册》）《信访案件评分表》《信访矛盾化解可行性评分表》等制度性文件。以《操作手册》为中心，形成了一整套完整的工作机制。

第三方工作机制的形成，源于扎实的工作实践，以此为基础设计的一系列标准性材料，又被工作实践证明是行之有效的，多个重大疑难信访矛盾最终获得了化解可为例证。第三方工作机制通过回归原点，对信访诉求做出客观、中立的专业评估结论，有助于各方充分认识矛盾化解的症结与到位信访的差距，为信访矛盾的化解与疏导奠定了坚实的基础，证明了第三方机制具有良好的工作效果，为信访工作创新提供了新路径。对于这套工作机制，下文将有更详细的介绍。

（四）明确信访案件案卷的归档标准，对日常信访工作提出系统性的建议
在评估过程中，信访案卷材料不足、缺乏系统整理的问题较为突出，为保障评估结论的准确性、客观性，评估专家基于试点工作实践，制定了《信访案件案卷归档标准》，明确：向第三方提供的案件材料，应足以客观、全面、充分反映信访案件的真实情况。简要而言，完整的案件材料应符合以下标准：(1)信访材料相对齐全。按照信访程序的不同，应包含信访人本人及家庭成员基本情况、信访请求、信访人信访经历、与请求相关的基础性证明材料、受理告知书、信访事项答复意见书、信访复查意见书、信访复核意见书以及与信访案件相关的法律法规及政策依据等；(2)信访案卷应做到目录完整、编排有序。原则上案卷应以信访程序为逻辑顺序，按照信访请求、信访请求证明材料、法律政策依据、信访答复/复查/复核意见、会见及调查材料顺序排列。信访请求证明材料有多份的，应按照时间先后顺序或请求顺序排列；(3)信访人有经常性越级上访、缠访、闹访、非访情形的，应附相应说明材料；(4)信访人反映的请求带有普遍性、群体性特征的，应附相应说明材料，完整介绍群访事件的背景材料和群访的具体情况；(5)信访过程中信访部门或责任单位曾就信访请求提出化解方案的，应提供具体方案内容、与信访人沟通情况及信访人意见反馈的书面说明；(6)信访过程中，信访部门工作人员或责任单位工作人员曾对信访人有口头承诺的，应附相应说明材料；(7)信访过程中信访部门或责任单位曾对信访人进行思想教育、提供帮扶救助的，应附相应工作记录、说明材料；(8)信访部门认为对案件评估、矛盾化解有影响的其他材料。

由此，第三方工作机制明确了信访案件案卷必备的基本信息、基本要求与材料目录，既为以后的评估工作还原信访案件事实提供了坚实的基础，也反过来对日常的信访工作提出了建议和规范，有利于不同工作部门协调、不同信访工作人员交接时快速、准确掌握案件情况。

二、第三方评估的工作机制与工作经验
如前文所述，建立一套可操作、可复制的工作机制，为相关工作的推广提供经验，是试点工作的主要目标。目前，这一工作机制已经初步形成。表现在：

（一）确立了以操作手册为核心的工作机制，形成了一整套可操作的工作方法
《操作手册》明确规定了第三方参与评估化解信访矛盾的案件范围、工作程序、工作方法、评估标准以及化解信访矛盾的具体要求，并设计了第三方参与评估化解信访矛盾的操作公式与范例等简便易行的操作工具。其中信访案件评估体系和信访矛盾化解的准入与处理机制是整套工作机制的核心内容。

关于案件范围，信访部门委托第三方参与评估与化解的信访案件，应当是经过至少一级信访部门处理的未化解案件，需有基本完整的案卷材料，并属于经综合考虑信访请求的复杂性、时间跨度、涉及人数、处理难度等重要因素，被评定为重大疑难的信访案件；

关于工作程序，第三方参与评估化解信访矛盾的工作，分为信访案件事实的还原阶段、评估阶段、矛盾化解阶段；
关于工作方法，第三方应根据案件材料和沟通座谈、调查走访等反映的情况，以时间为纵轴、以内容为横轴，全面、真实、客观地还原案件的发展经过；
关于评估标准，第三方对信访矛盾的评估工作，应以信访个案为基础、遵循一案一评的原则，以信访部门提供的材料、调查获取的资料为事实依据，在查证属实的基础上，分别对信访请求的合理性（包含合法性）、信访人情况的特殊性、信访处理工作是否符合到位信访的要求进行评估，并做出评估报告；
关于化解信访矛盾的具体要求，第三方应就进入信访矛盾化解程序的个案提出有针对性的信访矛盾化解预案，作为信访部门作出最终决定的参考。

（二）制定了以“到位信访”为标准的完整评估体系
第三方工作机制始终坚持以群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位作为评估标准，并贯穿评估化解信访矛盾的全过程。“三到位一处理”始终是评价信访工作的准绳，本次试点工作的一大创举是，对“三到位”的标准做了明确、具体的拆解和分析，使之具有更强的可操作性。
关于“诉求合理”的评估标准，具体拆解为两个大的方面。第一，信访请求所涉事项有明确法律、法规、司法解释、规章、规范性文件等明确规定的，依据相关规定评估请求是否合法。请求合法的，即具有合理性。第二，信访请求没有上述法律文件规定支持的，从以下方面评估请求的合理性：(1)参照村规民约、公序良俗、行业惯例等评估请求的合理性;(2)责任单位或信访部门是否曾有明确承诺，使信访人产生合理信赖;(3)责任单位或信访部门就信访人相同或类似请求做出处理的情况，应当比照对待;(4)因责任单位或信访部门处理不当，造成或扩大信访人损失的，应综合考虑信访人实际损失、责任单位或信访部门过错程度、损失与责任单位或信访部门行为之间的因果关系强弱等，评估请求的合理性；(5)因责任单位或信访部门处理不当，造成案件重要事实难以还原的，应综合考虑客观可量化损失、责任单位或信访部门过错程度、重要事实难以还原与责任单位或信访部门行为之间的因果关系强弱、请求实现的成本和潜在社会影响等，评估请求的合理性；(6)信访人未及时通过正确途径主张权利，导致其相应权利已不再受到法律保障的积案，应在可还原的事实范围内回归请求原点，就其信访起因是否与责任单位工作疏失相关判定其请求的合理性。

关于“解决问题到位”的评估标准，包含以下方面：(1)信访处理工作所依据的事实是否真实、清楚、全面，是否充分调查案件情况、听取信访人意见；(2)信访部门处理信访请求是否有充分的法律、法规、规章与其他政策依据；(3)信访处理工作依据的法律、法规、规章与其他政策是否存在适用范围、适用对象、时效等瑕疵；(4)信访处理工作依据的规范性文件与其他政策，是否与上位法的规定相冲突；(5)是否针对信访人的诉求，在案件事实和法律法规及政策规定基础上，提出了有针对性的化解方案，并与信访人充分沟通；(6)化解方案存在多样化选择的，是否采取了整体最具合理性的方案；(7)信访请求发生变化的，化解方案是否有相应调整变化；(8)信访请求所涉事项带有普遍性、群体性特征的，处理结果是否有不公平、不公正的情况；(9)信访请求涉及政策问题的，是否按《信访条例》第三十七条规定，及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议；(10)信访处理工作在处理程序、处理时限、处理形式等问题上是否有违反《信访条例》《北京市信访条例》规定，并损害信访人合法权益的情形；(11)信访部门工作人员是否存在违反《北京市信访条例》第二十二条、六十一条和六十五条规定，并损害信访人合法权益的情形;(12)信访处理工作是否存在违反其他现行法律、法规、规章、政策的情形。

 关于“思想教育到位”的评估，具体从以下方面进行：(1)是否充分听取了信访人的请求和理由；(2)是否向信访人充分告知了其信访请求不能得到解决的事实依据、法律依据；(3)信访人提出疑问的，是否进行了进一步的解释和说明；(4)信访人请求发生变化的，是否重新听取了请求和理由、进行了告知和解释；(5)信访人应当通过其他合法途径寻求救济的，是否对其告知了相关途径及方法；(6)信访人情绪激动、有过激思想或言行的，是否对其进行了安抚和疏导。

关于“生活困难”的确定，具体考虑以下因素：(1)信访人及其直系亲属工作及收入情况；(2)信访人及其直系亲属肢体、智力残疾及劳动能力缺失情况；(3)信访人及其直系亲属罹患重大疾病情况；(4)信访人及共同居住人居住条件情况；(5)信访人及共同居住人家庭生活开支情况；(6)信访人及其家庭的的其他特殊情形。
关于“帮扶救助到位”，综合以下方面进行判断：(1)信访处理中，是否积极关心、了解信访人生活状况；(2)信访人生活困难的，是否根据其实际情况，提供或协调了生活保障、就业机会、医疗急救、捐款捐赠等帮扶救助措施；(3)信访人为解决生活困难问题，需办理相关手续的，是否及时提供了咨询和帮助。

（三）确定了化解信访矛盾的准入机制与处理机制，建立了规范的信访矛盾评估与化解的衔接机制
在评估信访矛盾是否应进入化解程序时，核心因素是信访请求是否具有合理性。除此之外，还要综合考虑以下因素：(1)信访人及其近亲属或共同居住人对信访矛盾的产生是否存在过错及过错程度；(2)信访人主张的损害结果与责任单位处理工作的关联度；(3)信访请求与其损害结果之间的匹配度；(4)信访部门处理措施对损害结果的影响程度；(5)信访请求在客观上是否具备实现的可能性;(6)信访请求的实现耗费的成本是否符合经济性原则；(7)信访请求的实现造成的社会影响是否在可控范围内。

信访矛盾化解方案及信访案件后续处理应该遵循以下原则：信访请求合理或部分合理，解决问题尚未到位的，应针对合理请求，及时落实解决；信访请求无理，思想教育尚未到位的，应对信访人做好耐心细致的说服教育工作；信访人有特殊困难，帮扶救助尚未到位的，应根据实际情况，通过民政、慈善基金或商业保险等渠道对信访人进行救助。

三、第三方工作机制有待进一步探索与完善
在取得一定工作成效的同时，通过在Z区的试点工作，也揭示出第三方评估化解疑难信访案件工作乃至信访工作整体面临的一些问题，这些问题仍有待更深入的研究和探讨。

（一）第三方工作机制尚需在更广泛的实践中进一步完善
第三方工作机制系在试点工作中总结、提炼形成，扎根于信访工作实践，也经受了工作实践的考验。但信访问题数量庞大，牵涉到的法律、经济、社会等方方面面的关系错综复杂，根据不同领域、不同群体又往往呈现出不同的特点，不可能有一套放之四海皆准的不变机制。目前，北京市已就在全市推动落实引入第三方参与化解评估工作进行了部署和安排。第三方工作机制如何针对更广泛实践中不同的问题、不同的情况进一步丰富和调整完善，是需要继续关注和思考的。

（二）信访部门的法律定位问题
根据《信访条例》的定位，信访部门的主要功能体现在受理、交办、转送、协调等方面，而不是实体问题的处理和解决。但在实践中，信访人和社会舆论对信访部门的期待远超于此，这既给信访部门带来了工作压力，也给第三方评估提出了挑战：在《信访条例》的规定和社会的普遍期待产生分歧时，对于信访部门工作的评估标准，如何确定？这个问题的彻底解决，有待于更高层次的制度设计，从法律层面上廓清信访部门、乃至整个信访制度的作用和定位。

（三）职能部门与信访部门、职能部门之间的沟通协调问题
如前所述，由于信访部门的实际职权在于受理、交办、转送、协调等方面，信访问题的最终解决，往往有赖于职能部门的工作。而疑难复杂信访案件，特别是“三跨三分离”案件，由于问题复杂、历时较长、涉及多个职能部门等原因，往往成为各部门踢来踢去的“皮球”，如果要最终解决问题则对各部门之间的沟通与协作能力是一个极大的考验。从第三方评估化解矛盾的角度来看，也在考验着矛盾化解中理清脉络、抓住重点、促进沟通的智慧。这一问题，需要与信访工作联席会议制度相结合，结合实践情况继续深入研究。

四、结语
第三方参与评估化解疑难信访案件是深化信访工作改革的一项重要创新举措，这一创新实践需要各方合力的推动。信访部门和职能部门推动改革、践行以人民为中心的发展理念的决心，第三方机构的专业性和公信力，信访人的理解和配合，缺一不可。既要有高屋建瓴的制度设计，又要有解决实际问题的具体措施。
信访问题数量庞大，牵涉到的法律、经济、社会等方方面面的关系错综复杂，根据不同领域、不同群体又往往呈现出不同的特点，任何工作机制都不能一成不变。本次试点工作虽然取得了一定成效，但第三方工作机制还需要在更广泛的工作实践中针对不同的问题、不同的情况进一步丰富和调整完善。在试点工作的基础上，努力拓展第三方参与的覆盖面，不断探索具有首都特色的第三方参与信访工作的新路径，推动形成具有首都特色的创新实践，将是下一阶段的重要工作目标。

参考文献：
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张政、何君、宾利华，2017,《矛盾纠纷多元化解的广西创新实践：第三方参与信访》，《当代广西》第12期。

（本文原载于《信访与社会矛盾问题研究》2019年第2辑）