受访人：黄乐平
    统  稿：郭晓燕

黄乐平，北京义联劳动法援助与研究中心主任，北京义贤律师事务所律师，兼任九三学社中央法律委员会副主任等社会职务。曾荣获首届“全国维护职工权益杰出律师”、全国五一劳动奖章、全国法律援助先进个人、新时代最美法律服务人、北京市法律援助突出贡献奖、北京市“司法行政系统先进个人”、首都社会治安综合治理先进个人、北京市律师行业“公益之星”、北京市律师公益大奖、北京市社团系统先进个人等荣誉称号。

                      


党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的历史方位和时代背景下，信访工作要有新气象、新作为。引入第三方参与信访工作、化解信访矛盾，是落实党的十九大战略部署、国家信访工作大政方针的具体体现。本刊特别邀请北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平律师进行了一次专访，黄律师就第三方参与评估化解疑难信访案件的意义和现状以及相应的一些问题谈了他的见解。

本刊：您认为第三方参与化解疑难信访案件的意义体现在哪里？

坚持全面依法治国，要求各级政府全面依法行政、坚持在法治轨道上开展工作，具体到信访工作上，则是要提升信访工作法治化水平。信访工作面临着案多、访多、积案多的现实情况，根据诉求的不同涉及不同部门、错综复杂的法律法规和政策，对相关工作人员的法律知识水平有较高要求。由具有法律知识的专业团队以事实为依据、以法律为准绳，对信访人的诉求和信访工作进行评估，将有力推动信访工作的法治化进程和信访问题的解决。

坚持以人民为中心、贯彻党的群众路线，要求积极推进信访矛盾的化解。信访工作本质上是群众工作，是联接党和人民的重要桥梁。新时代主要矛盾的变化，必然会深刻反映在信访工作领域，特别是房地产、集资融资、农村农业、扶贫攻坚、劳动社保、环境保护等群众普遍关心的问题上。第三方的独立、中立地位，使其在取得各方信任、促进达成共识上具有独特优势。通过第三方的参与，依照“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位”的要求，推动群众所关心的重大疑难信访问题的化解，有利于信访工作了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心作用的充分发挥。

第三方参与疑难信访问题化解，是创新社会治理的新举措、新探索。习近平总书记在党的十九大报告中强调，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，加强预防和化解社会矛盾机制建设。创新社会治理，要求打造共建共治共享的社会治理格局，充分发挥社会组织的作用。信访工作内容多、责任重、压力大，引入具有研究能力的第三方参与化解疑难信访问题，除了处理个案、还可以在更广泛的层面上为社会治理提供支持：通过对疑难个案的依法分类和梳理总结，提炼出类型化的处理建议、法律规定、规律趋势、风险提示等，为广大基层信访工作者提供支持，使简单案件得到更准确高效的处理，疑难案件强化专业保障，风险案件提前预判应对，为信访工作人员减负，通过流畅运转的工作机制，有助于“去存量、减增量、防变量”工作目标的实现；同时，还能对接社会风险防控工作，发挥信访社情民意晴雨表的作用，做到社会治理热点和重大问题早发现、早报告、早分析、早处置，维护社会大局持续稳定。

本刊：请您介绍下，关于第三方参与化解疑难信访案件的法律基础和相关政策。

《信访条例》第十三条规定：“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”这是第三方参与信访工作的法律基础。

在政策层面上，2007年，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确提出：“五、建立健全长效工作机制，努力提高信访工作效率和管理水平。（十四）建立健全信访工作综合协调机制。各级党委、政府要充分发挥主导作用，加强组织协调，整合社会管理资源，形成做好信访工作的强大合力。要综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法，动员和组织社会各方面力量，及时妥善地处理信访问题。”

2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中，对于第三方参与信访工作提出了更具体的意见。从进一步畅通和规范群众诉求表达渠道角度，《意见》提出,“（七）完善联合接访运行方式……推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，促进问题解决”；从全面夯实基层基础角度，《意见》提出，“（十六）组织动员社会力量参与……制定扶持引导政策，通过政府购买服务、提供办公场所等形式，发挥好社会组织的积极作用”。

2017年，司法部、国家信访局印发《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，对律师参与信访工作的意见、总体要求、工作任务和工作要求作出了全面指导。明确了律师参与信访工作的主要任务包括：参与接待群众来访、参与处理疑难复杂信访事项、服务信访工作决策、参与信访督查。其中，参与处理疑难复杂信访事项的内容具体为：“参与疑难复杂信访事项的协调会商，提出依法分类处理的建议，为信访事项办理、复查、复核或者审核认定办结工作提供法律意见。参与信访积案、重复信访事项的化解，对信访人进行法治宣传教育。参与领导信访接待日群众来访接待工作，为接访领导提供法律意见。”

本刊：从地方层面看，第三方参与化解疑难信访案件的实践情况如何呢？

在法律法规和政策指导下，各地在第三方参与信访工作上做出了广泛、积极的探索。参与形式上，主要体现为律师参与接访、为信访人提供法律咨询和代理、宣讲解释法律法规、参与调解工作等。针对疑难复杂信访事项的处理，就如何更好地发挥第三方的作用，一些地方开展了新的尝试并作了有益的探索，例如：江苏省于2017年3月建立省处理信访疑难问题专家库，成员包括高校学者、法律工作者、新闻记者、省级机关有关部门（单位）业务骨干，以及党代表、人大代表、政协委员等，参与疑难信访案件处理，开展专题调查研究等，借助第三方力量化解矛盾纠纷 ；广西省建立信访事项第三方专家库，从各级部门、人民团体和企业遴选专家库成员，参与信访工作特别是信访听证和评查评议活动，解决了一批疑难复杂问题，有效化解了一批信访积案 ；四川省信访局与省社科院共建信访治理专家智库，邀请各领域专家学者参与，并以专家智库为基础邀请“两代表一委员”、志愿者等组建第三方评估中心，开展第三方对信访案件专项评查活动，为省政府信访事项复查复核委员会决策提供参考 。

本刊：您认为,第三方评估对政府治理可以起到什么样的作用?

“第三方评估”是与政府绩效管理、政府绩效评估的概念相联系的。从国外的经验来看，第三方是指处于第一方（被评对象）和第二方（服务对象）之外的一方，一般也被称为“独立第三方”。在我国政府管理创新实践中，第三方评估的“第三方”被赋予了更宽泛的理解。第一方评估是指政府部门组织的自我评估。第二方评估是指政府系统内，上级对下级做出的评估，也称为“督查”。这都属于内部评估。第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评估，也称外部评估，通常包括独立的第三方评估和委托第三方评估。

第三方评估在提高政府公共服务效率和质量、加强社会监督、增强政府行为的公信力等方面具有重要意义，是创新社会治理方式、发挥社会力量积极作用的重要途径。改革开放以来，第三方评估在我国迅速发展，在立法和决策两个方面均有体现：

1.立法评估

2017年12月18日，全国人大常委会办公厅印发《重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，明确：为了深入推进科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用，及时妥善解决和处理立法中争议较大的重要立法事项，对于列入全国人大常委会会议议程的法律草案，有关方面在重要立法事项上有较大争议的，可以引入第三方评估，为立法决策提供参考。从中央层面上，为第三方立法评估提供了明确依据。

2.重大决策评估

既包括重大决策实施前的合法性、合理性、可行性、风险性评估，也包括重大决策实施后的效果评估。目前，多个地方已经做出相关探索，如《江苏省人民政府办公厅关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》《山西省人民政府政府绩效第三方评估管理办法》等。

本刊：以您的经验,第三方参与评估化解疑难信访案件的最大挑战是什么?如何提高第三方评估的社会公信力？
第三方评估面临的最大挑战是社会公信力的评价。第三方参与评估化解重大疑难信访案件分为两种情况：一种情况是接受委托对委托人经办过的信访案件进行评估化解；另一种情况是接受委托对与委托人没有直接利害关系的信访案件进行评估。无论是哪种情况，社会公信力都是衡量第三方评估是否能真正发挥作用的基础。即使评估对象是委托人经办的信访案件，也不能仅考虑委托人的观点和立场。这是因为，从根本上看，委托人引入第三方评估，是为了依法解决信访难题、实现信访人息事止访的目标。如果忽视信访人的合理诉求和主张而做出的评估结论，不仅不可能为信访人所接收，反而可能会加剧信访人的不信任，更难以实现预期的社会效果。所以，第三方评估必须建立在客观、中立、公正的立场上，对双方都是不偏不倚的，所做出的评估结论可以接受社会的公评，即任何一方委托其他机构所做出的独立评估报告都不会比第三方更具有公信力。这样的评估报告才能为委托机构与信访人所信服，才能真正实现评估的目标。

具体来说，第三方评估的社会公信力包括两个方面：一是评估机构本身是否具有社会公信力；二是评估工作与评估结论是否具有社会公信力。评估机构公信力的建立，有赖于长期从事法律工作、信访工作积累的良好口碑，以及作为独立第三方对于中立、公正的立场的坚持；而评估工作和评估结论公信力的提高，则来自于事实还原、法律政策运用、结论公允、化解方案合理等各个工作环节中体现出的专业能力与职业操守。面对纷繁复杂的信访案件，只有秉持高于行业标准的专业要求，始终坚持独立的专业判断，才能最大程度上还原事实真相、准确适用法律、充分把握政策，才能最终作出真正能为各方所接受、并能经得起时空考验的具有社会公信力评估结论。

必须认识到，以独立立场、专业要求为基础进行的第三方评估，对于陷入思维定势的机构与个人而言还有一个适应的过程。但从长远来看，如果坚持经过社会公评的工作标准和工作方法，扎扎实实做出能接受社会公评的评估报告，不仅有助于第三方评估建立令人信服的社会公信力，也是为社会矛盾的调处、信访积案的化解提供了一个切实有效的出口。