自社会保险法和《社会保险基金先行支付暂行办法》同步生效以来，在全国范围内并没有得到贯彻和落实。配套的实施细则缺位则是人社部门消极对待先行支付制度的重要原因

 

走路缓慢，腿一瘸一瘸，丧失劳动能力，这是张全占对侄儿张伟光近况的描述。两年前，从河北到北京打工的张伟光，工作期间遭遇工伤事故，导致腰椎多处骨折。

 

张伟光虽然几经波折获得了工伤认定，但至今没拿到一分钱。他根据社会保险法的规定，向人社部门申请社会保险基金先行支付待遇，但得到的答案是北京地区还没有实施先行支付制度。

 

在社会保险法生效一周年之际，北京义联劳动法援助与研究中心发布《工伤保险待遇先行支付制度2011-2012年实施情况调研报告》，认为社会保险法确立的工伤保险待遇先行支付制度，在全国范围内并没有得到贯彻和落实。

 

      先行支付制度形同虚设

 

7月2日，张全占将准备好的伤残鉴定材料提交给北京市门头沟区人社部门，代理侄儿张伟光申请伤残鉴定，继续着索要工伤保险待遇的官司。这一切起因于两年前的一次车祸，张伟光的生活轨迹随之改变。

 

张全占向法治周末记者介绍，2005年，来自河北农村的张伟光到位于门头沟区的北京利贞同创商贸有限公司从事空调安装工作，几年间就成为公司的技术骨干。

 

2010年8月16日，张伟光坐单位的面包车去北京市顺义区安装空调，路上发生车祸，交警认定单位的车辆负全责。交通事故中，张伟光的身体受到严重伤害。

 

张全占表示，一开始，单位对张伟光进行积极治疗，还答应出院后每月给1500元生活费。

 

事情在2011年发生转折。张全占在工作中得知，张伟光这种情况可以申请工伤认定，能够获得稳定的工伤保险待遇。

 

张全占说，当他们向单位提出申请工伤待遇的要求后，单位的态度立即发生变化，既不支付生活费，也不再支付医疗费。张伟光的生活立即陷入困境。

 

根据《工伤保险条例》规定，申请工伤认定必须在事故发生起一年内提出。2011年7月，在该期限截止之前，张伟光向人社部门申请工伤认定。

 

张伟光此时遇到一个难题。他在公司工作这么多年，单位一直没有和他签订劳动合同，也没有为他缴纳工伤保险，单位否认与他存在劳动关系。

 

张全占告诉法治周末记者，他们只好申请劳动仲裁，请求确认张伟光与公司存在劳动关系。

 

仲裁庭经过三次开庭审理，认定双方构成劳动关系。公司不服，向门头沟法院提起诉讼。最终二审法院判决双方构成劳动关系。

 

 今年5月，张伟光获得了工伤认定。

 

案件二审期间，张全占从张伟光的代理人———北京义联劳动法援助与研究中心指派律师那里听说，张伟光可以向人社部门申请先行支付工伤保险待遇。

 

2011年7月1日实施的社会保险法创设了工伤保险待遇先行支付制度：工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。

 

今年6月，张伟光的代理人向门头沟区人社部门申请先行支付，工作人员表示，目前北京地区还没有实施先行支付。

 

自社会保险法和《社会保险基金先行支付暂行办法》同步生效以来，工伤保险待遇先行支付制度已经破冰。“但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。”6月28日，北京义联发布的《工伤保险待遇先行支付制度2011-2012年实施情况调研报告》认为。

 

根据人力资源和社会保障部2010年3月发布的通知，全国各地工伤保险以市级统筹为主要形式，因此调研样本的选择为全国范围内(港澳台除外)283个地级市和4个直辖市作为调查对象。

 

电话有效调研246个城市人社部门的结果显示，明确表示“不可以”申请工伤保险待遇先行支付的城市达190个，比例高达77.2%。甚至有5个城市“不知道”是否可以申请。表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个。

 

根据政府信息公开申请的答复，4个城市的人社部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波(1例)、温州(1例)；山东淄博(1例)；云南丽江(1例)，所占比例为5.9%。宁波和淄博已经分别向申请人先行支付了99200元和55860元工伤待遇。

 

“社会保险法创设的工伤保险待遇先行支付制度形同虚设。”北京义联中心主任黄乐平告诉法治周末记者。

 

       1.8亿农民工无工伤保险

 

高文君和张伟光一样没有参加工伤保险，同样遭遇了工伤事故。

 

今年35岁的高文君是山西省大同市人，曾在当地的鸿鑫烟花鞭炮厂工作。

 

2008年12月，鞭炮厂发生爆炸，高文君全身多处被严重烧伤，二级伤残，完全丧失劳动能力，生活需要大部分护理，卧床在家。

 

单位没有为高文君缴纳工伤保险。为了追索工伤待遇，高文君通过漫长的法律程序于去年11月等到了大同中院的终审判决，由用人单位支付高文君工伤保险待遇。

 

用人单位不履行判决，高文君申请强制执行，但是至今仍没有消息。在这期间，高文君多次联系当地人社部门申请先行支付工伤待遇，但人社部门表示，劳动者已经进入法律程序的，他们不管。

 

       有类似经历的劳动者并非个案。

 

根据84个城市提供的政府信息公开申请答复，从2011年7月1日到4月25日，平均每个城市有262名劳动者被认定为工伤但未参加工伤保险，占认定为工伤总人数的11%。

 

而6月4日发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，农民工总量为2.53亿人，同期农民工参加工伤保险人数仅为6828万人，尚有1.8亿多人没有参加工伤保险，未参保比例超过了70%。

 

北京义联此前发布的调研报告显示，未参加工伤保险的劳动者一旦发生工伤事故，往往要负担数万元甚至数十万元的医疗费，如果得不到及时赔付，将严重影响工伤劳动者的救治和康复，陷入生存困境。

 

与此同时，我国的工伤待遇索赔程序十分复杂和繁琐，要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序，未参保劳动者为获赔所花费和等待的平均时间长达2.02年。这导致42%的劳动者会选择“私了”的方式得到远低于法定标准的赔偿额，此前发布的调研报告显示。

 

黄乐平介绍，正是在此背景下，社会保险法创设了工伤保险待遇先行支付制度，工伤保险基金有义务在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇。

 

社会保险法实施后，人社部颁布的《社会保险基金先行支付暂行办法》同时实施，进一步完善与细化了先行支付制度，为实践提供了初步的操作指引。

 

在工伤保险先行支付制度实施满一年之际，为了了解工伤保险待遇先行支付制度实施的真实情况，2012年3月中旬至2012年6月下旬，由35位大学生协助北京义联进行了全国调研。

 

对287个城市的人社部门，北京义联全部分别进行了电话调研、政府信息公开申请和网站查询。

 

电话调研是致电已经开通多年的全国统一公益性民生服务热线12333或者人社局，咨询当地工伤保险先行支付的政策和实施情况，最终完成246例。

 

根据致电情况统计，目前全国有23.3%的城市未开通咨询热线。在开通咨询热线的城市中，有21.7%的城市热线一直无法接通。在12333热线能够接通的城市中，12333咨询员“知道”工伤保险待遇先行支付制度的比例很低，仅有22.1%、77.9%的人则均表示“没有听说过”。

 

       细则缺位致人社部门消极

 

有可操作性的实施细则对于基层人社部门实施先行支付制度十分重要。但调研发现，目前各地对出台先行支付制度的实施细则非常不到位。

 

在21个正在准备制定有关实施细则的城市中，对于该实施细则何时能够出台，绝大多数城市持模糊的观望态度。

 

调研报告认为，这表明，许多城市并未真正将出台工伤保险待遇先行支付制度实施细则一事提上日程。

 

北京市门头沟区人社部门答复不能先行支付工伤保险待遇的理由，是北京还还没有出台先行支付制度的操作细则。因此，张伟光只能通过原来法律程序继续为工伤待遇奔波。

 

北京义联的调研显示，在190个不能申请的城市中，有80个城市以“没有实施细则”没有可操作的标准和流程作为理由，拒绝工伤保险先行支付申请，占40.4%。相类似的理由包括：“未接到上级通知”(有64个城市)，“所在省份尚未开始实施”(有21个城市)，等等。

 

调研报告认为：“配套的实施细则缺位是各地人社部门消极对待先行支付制度的重要原因。”

 

调研人员通过和人社部门工作人员的访谈了解到，细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，一方面让工作人员对具体情况无法操作，另一方面也让工作人员的潜在风险增加。

 

这些风险包括：“用人单位拒不支付。”究竟应该以何种形式来证明？如果追偿失败，在财务上如何核销，从而通过审计？如果在没有明确配套细则的情况下，办事人员按照自己的理解行事，发生了问题，如何承担责任？调研报告认为，若没有解决上述问题，则先行支付制度很难在基层人社部门有效执行下去。

 

另外，电话调研显示，有20.7%的城市将“不知道(或者没有听说过)该制度”作为拒绝接受工伤保险先行支付申请的理由之一。对于如此高的比例，北京义联中心主任黄乐平认为，社保机构对于工伤保险先行支付制度的认识与认同欠缺，也导致该制度迟迟未能得到落实。

 

调研中，许多城市则对于该制度的合理性表现出了质疑，人社部门的态度正好印证了调研报告的结论。调研报告认为，人社部门缺乏对于制度的认同，实践中自然也就丧失了实施的动力。

 

调研报告总结认为：“未能从劳动者权利本位的高度贯彻立法意图———是各地人社部门拒绝向未参保工伤劳动者倾斜的关键原因。”

 

制度实施的出发点，是社会保障，而不是部门利益。只有充分看到先行支付对于挽救工伤劳动者的健康和家庭的重大社会意义，才能真正落实先行支付，调研报告建议。

 

调研报告认为，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力、社保经办机构能力不足、人社部门缺乏落实制度的动力与压力，是其他三个导致制度难落实的原因。

 

为此，调研报告建议，尽快制定《社会保险法实施条例》，推动落实先行支付制度。

 

调研报告认为，先行支付制度不仅仅是人社部门的工作，财政部门、金融机构、司法部门和各级地方政府都应予以充分支持。亟待以行政法规的形式出台《社会保险法实施条例》，推动各部门的协作。

 

针对先行支付制度配套实施细则缺位的情况，调研报告建议，各地应加快调研和制定细则，明确权责，让基层社保经办机构有章可循。

 

调研人员发现，实践中，劳动者的弱势也是先行支付制度难以落实的不可忽视的原因。

 

张伟光申请先行支付被拒绝后，于是无奈地离开人社部门。

 

黄乐平指出，如果劳动者向人社部门提出正式书面先行支付申请，被拒绝后，劳动者可以对人社部门提起行政复议或者行政诉讼。

 

然而，张伟光为了治疗，光自己掏医药费就花了两万多元，债台高筑。回到老家的他还要定期到北京检查、治疗，都得靠自己东拼西凑。不到30岁的他，已经无法劳动，只能靠农村的父母照顾。因为看不到希望，妻子带着孩子离开了。

 

调研报告认为，工伤劳动者本身即处于非常艰难的处境，再提起一个行政复议或者诉讼更加困难。解决之道在于，应该鼓励符合条件的劳动者向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议、行政诉讼等法律行动捍卫自己的权利。

 

“从积极落实先行支付制度的高度，需要劳动者作为权利主体行使自己的权利，对消极执法的经办机构，通过行政复议、行政诉讼的方式促使经办机构执行法律，体制内的开明人士也需要这样的压力和动力开展工作，这是体制内的博弈不可或缺的外在因素。”黄乐平告诉法治周末记者。

 

       七成人社部门不公开信息

 

田雨今年9月份将成为北京师范大学的一名硕士生。今年5月，他作为志愿者参与了北京义联的调研，负责拨打几十个城市的12333咨询电话和申请政府信息公开，并作详细记录。

 

       田雨告诉法治周末记者，他至今记忆深刻的是拨打长沙市的咨询电话。

 

“这是我拨打几十座城市当中唯一执行先行支付制度的地方。那是一个下午，我已经打了一上午，基本上得到的答复是不能申请先行支付。拨通他们的电话后，工作人员告诉我，能够申请先行支付。”田雨回忆。

 

随后，工作人员详细告知他向哪个部门申请、需要准备哪些材料、是否之前有过申请成功的先例。

 

    对于参与这次调研，田雨感慨说：执行法律比制定法律的难度要大得多。

 

他们通过各种方式获得的信息，成为北京义联发布的另一份报告———《2012年全国人力资源和社会保障部门政府信息公开申请表现分析报告》的基础数据来源。

 

北京义联中心研究员叶明欣告诉法治周末记者，调研过程中，义联以挂号信、在线申请和电子邮件申请等形式向人社部门申请政府信息公开。

 

      申请表中注明用途是“科研”，申请答复的形式是“电子邮箱”。

 

最终，268个城市的人社部门收到申请。截至6月28日报告发布，265个城市达到法定答复期限。其中，84个城市对问题进行了部分或全部答复。

 

调研报告披露，总体的答复率非常低，近70%的城市人社部门不予回应或答复，违反了政府信息公开申请的法定义务。

 

这一比例与调研人员的感觉一致。参与调研的中国人民大学硕士研究生任小真告诉法治周末记者，对他们的申请不给答复的差不多占到三分之二以上。

 

为什么多数地区不愿意公布政府信息？“道理很简单，因为没有做多少事情，怎么说呢？从调查也不难看出，愿意说的、敢说的基本上是这个领域里工作做得比较好的地方。”黄乐平对此作了明确的回应。

 

原文链接：http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2012-07/11/content_3697608.htm

（编辑：杨藜）