【民主与法制时报】义联专家接受采访—工伤先行支付条款被“冬眠”
核心提示:缺可操作实施细则，《社会保险法》2011年7月1日施行，其中的工伤保险基金先行支付规定被视为“工伤保险”的三项突破之一。但这一规定，因缺乏具体操作流程而形同虚设。一个打工者的痛苦经历就是佐证。
袁华（化名）没有心思辞旧迎新，他忙着准备各种证据。2013年1月9日，他将再次与乌鲁木齐市社保局对簿公堂。
在过去的5年里，袁华一直在打官司。头3年,他与曾工作的单位打官司，后两年，又与社保局打官司。
这5年来，袁华因残不能工作，家里都靠妻子打工赚钱养家，自己一直忙于维权。
2008年，袁华在乌鲁木齐一家工地打工时，从楼上摔下，造成7级伤残。
袁华告诉《民主与法制时报》记者，事发后他与工地协商无果。后提起劳动仲裁，请求赔偿。仲裁委员会做出裁决，袁华胜诉，但对方拒不付钱。随后，袁华向法院申请执行该仲裁裁决，但被告却无财产可供执行。
此时，恰好《社会保险法》工伤保险先行支付制度试行。2011年11月至12月期间，袁华多次向乌鲁木齐市社会保险管理局申请先行支付，但社保局并不接受。2012年2月，袁华把社保局告上乌鲁木齐市水磨沟区人民法院。
虽然，《社会保险法》工伤保险先行支付制度早在2011年7月就已开始施行，但北京义联劳动法援助与研究中心的调查显示，截至目前，全国只有5个城市受理过工伤保险待遇先行支付的申请。
如果袁华此次维权成功，他将成为通过行政诉讼获得工伤保险先行支付的特殊个案，甚至有人称之为“先行支付国内第一判”。
显然，《社会保险法》先行支付制度执行并不乐观。在12月22日一场关于农民工权益保护的论坛上，多家公益组织负责人更是表态，在实践中，先行支付面临被“架空”的尴尬处境。
漫长索赔
与袁华一样，奔波在工伤索赔之路上的人，还有很多。
根据义联调查，在获得赔偿的工伤劳动者中，仅26.1%是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，33.9%的工伤劳动者在受伤后一年到两年之间获得赔偿，18.3%的工伤劳动者花费了2年到3年时间索赔，21.7%的工伤劳动者则花费了3年甚者更长的时间。
究其原因，主要是工伤法律程序的繁杂，首当其冲的便是劳动关系认定困难。
5年前，袁华开始维权时，也面临劳动关系认定难题。由于没有签订劳动合同，袁华通过找证人证言，耗时1年多时间。
证明劳动关系后，劳动者还要进入工伤认定和劳动能力鉴定程序，这又是一件费时费力的事。袁华告诉记者，他从确定劳动关系后，便忙于伤残等级鉴定和劳动能力鉴定等事，这前后拖了两年时间。
袁华最后拿到了7级伤残鉴定。
袁华的困境绝对不是个案。根据义联调研，只有41.6%的劳动者可以在《工伤保险条例》规定的150日期限内，获得工伤认定结论和劳动能力鉴定；另外41.6%的劳动者要在6个月到1年之间，才能获得工伤认定和劳动能力鉴定；还有16.8%的劳动者要经过1年以上才能获得相应结果。
仅这些程序还不够，许多工伤劳动者即使拿到相关认定，向企业索赔时，仍会碰壁。调查显示，持有工伤认定和劳动能力鉴定的工伤劳动者中72.4%的赔偿请求仍然遭到其老板的拒绝。
被拒绝的这些人，有76.6%不得不又提起了工伤保险待遇的仲裁。
即使最终胜诉，这些人也将遭遇老板抵制。于是，有29.1%不得不提起强制执行程序，27.8%的工伤劳动者表示申请后法院并没有采取执行措施，11.1%遭遇无财产可执行。
袁华正是遭遇了无财产可执行的窘境后，才想到了申请工伤保险先行支付，却不曾想，这一申请，又是一场历时两年多的拉锯战。
细则缺位
2011年10月，袁华向当地社保部门申请工伤保险基金先行支付，得到的答复是“无具体规定”。
袁华随即提起行政诉讼，但法院称案情复杂，需要向上级请示，直到2012年6月，一审开庭。
10月，乌鲁木齐市中级人民法院作出“发回重审”的裁定。
根据2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《社会保险法》，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”
根据法律规定，用人单位应当按时缴纳工伤保险费，而职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位未为职工缴纳工伤保险费的，在职工发生工伤时，必须承担工伤保险待遇。
在实践中，许多用人单位或者恶意拖欠支付，或者缺乏支付能力，加上工伤索赔程序复杂，导致了许多像袁华这样得不到及时治疗的工伤劳动者。
在此背景下，该规定显然是一个制度突破，给工伤保险提供了保障。但业内专家却指出：“先行支付制度还只停留在简短的两句法律条文中，亟待通过实施细则加以明确和完善。”
比如，“用人单位拒不支付”如何证明？“未足额缴纳”或“停止缴纳”工伤保险费的，是否属于“未依法缴纳”范畴？是否还有其他因素需被吸纳进来？
细则的缺位，给地方社保部门提供了托词。
在接受义联调查的246个城市中，明确表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。此外，还有23个城市“不确定”是否可以申请，认为当事人可以携带材料面谈或者找领导申请试试看，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请，占2%。
虽然，人社部制定了《社会保险基金先行支付暂行办法》，但内容却比较概括，并没有具体操作流程的相关规定。可操作性强的实施细则显得尤为重要。
调查数据显示，206个城市中，只有9个城市出台了相关的实施细则，超过40%的城市认为，因为“没有实施细则”，所以不可以申请或不确定是否可以申请工伤保险先行支付。
义联在这份报道中指出：“配套的实施细则缺位是各地人社部门消极对待先行支付制度的重要原因。”
对此，义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平认为，加强配套实施细则建设，是目前推动工伤保险先行支付制度得以落实的首要任务。
基金缺口
根据《社会保险法》规定：“从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。”
此项规定在实践中也遇到困境。一方面，农民工参保率低影响了地方工伤保险基金会的积极性。根据人社部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，农民工总量为2.53亿人，有1.8亿多人没有参加工伤保险，未参保比例超过了70%。在义联的调查中，有69个城市顾虑“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”。
另一方面，很多未参保企业本身并不规范，没有足够的财产，用工伤保险基金先行支付后面临追缴的难度和风险。
在袁华一案中，被告已经没有财产，工伤保险先行支付后，用人单位无法偿还。据本报记者了解，在类似案件中，还存在原工作单位已被吊销营业执照等情形。
因此，地方社保部门在面对工伤保险基金先行支付申请时，并不积极，甚至有一些地方对该制度的合理性提出质疑。
根据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国年末工伤保险基金累计结存404亿元，储备金结存65亿元。根据《2009年中国统计年鉴》，各省级地区的工伤保险基金（含储备金）均有结余。但在实践中，仍然存在地区差异。如果在基金结余不多的地区，发生未参保职工群死群伤的情况，可能会造成基金支付困难。
然而，少数地区的基金亏损，不能成为拒绝先行支付的理由。
义联劳动法援助与研究中心执行主任毛素梅在接受本报记者采访时表示，在面对先行支付的需求时，虽然现在有市级统筹乃至省级的社保基金，但是基金结余越少的地方可能未参保工伤职工的人数越多，这种基金结余的剪刀差在目前的统筹层次上无法解决。因此，有必要从更高层次上统筹社保基金。
此外，毛素梅建议，政府应该公开更多的工伤保险基金信息，以此来增加社会信任。
义联的调查报告也提出，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力、社保经办机构能力不足、人社部门缺乏落实制度的动力与压力，也是导致制度难落实的原因。所以，应尽快制定《社会保险法实施条例》，推动落实先行支付制度。（民主与法制时报2012年12月31日）
（编辑：杨藜）