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【新华社】法律生效五周年,“工伤先行支付”为何难落实?

作者:苑苏文 来源:新华社 2016/7/5
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发生了工伤,没上工伤保险,用工单位又不管怎么办?为了解决这一基层劳动者常遇的窘境,五年前的今天,我国在法律上确立了“先行支付”制度。

 

2011年7月1日正式生效的《社会保险法》第四十一条规定:职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费,发生工伤事故的,由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的,从工伤保险基金中先行支付。

 

第四十二条规定:由于第三人的原因造成工伤,第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的,由工伤保险基金先行支付。

 

如今工伤先行支付制度虽已迈入第五个年头,但在实践层面仍有待完善。

 

北京义联劳动法援助与研究中心近日公布的《工伤保险待遇先行支付制度实施五周年调研报告》(下称《报告》)称,在落实这一旨在解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题的制度时,有一些机构未能较好地履行其法定角色。

 

初具效果,有赖“当地经验”

 

该报告内容基于义联研究员过去五年的跟踪研究,通过中国裁判文书网检索到的全国范围内117个司法判例、对工伤先行支付制度的一线经验和具体困难,从劳动者、社保经办机构和法律工作者等多个角度进行了分析。

 

义联研究员经检索发现,截至今年4月30日,已经公布的工伤先行支付案例全国共有117个。其中,除宁夏、青海和西藏外,实行工伤先行支付制度的省级行政地区皆已出现进入司法程序以及劳动者胜诉的案例,表明该制度初步具备了全国覆盖的实践效果。

 

他们还就先行支付申请、基金状况和追偿工伤保险待遇等情况,对全国就业总人数排名前20的城市申请了政府信息公开,并获得了其中多数的答复。

 

调研结论指出,部分城市的成功案例数量也在增长。其中,江苏南通市五年来受理并支付 236 例,支付金额共计 878.6 万元。杭州市受理并先行支付了 272 例,共计支付金额共计 568.44 万元。郑州市批准了28例。

 

相比于成都、宁波、山东某市等地的个位数案例,南通、杭州和郑州的数据颇为瞩目。义联主任黄乐平指出,这是因为工伤先行支付在这些城市已经“成为一项日常性的实践”。

 

《报告》提到,南通市的社保经办机构还聘请了专门的律师,负责追偿先行支付款项的诉讼和其他工作。

 

门槛重重,申请过程不易

 

不过,总体来看,劳动者获得先行支付的难度仍然很高。

 

调查发现,在许多地区,社保经办机构仍然拒绝符合条件的先行支付,必须待申请人提起行政诉讼并胜诉后方才支付。

 

《报告》指出,这样做的结果是,一些经济较困难、急需治疗的当事人或因此错过了最佳治疗康复期,对其恢复极为不利。

 

在现行规定中,“用人单位不支付”是工伤先行支付的前提条件,而当事人证明这一点殊为不易。

 

“各地社保经办机构对于何种情况属于用人单位不支付的判别标准和把握尺度也十分模糊。”义联研究员张舒迟发现,一些地方会要求必须提供法院的中止执行裁定来证明单位不支付。但申请人即使获得了裁定文书,也可能不被社保经办机构认可。

 

一些社保经办机构拖延支付的理由还包括:该制度在当地没有实施细则,超过退休年龄等。

 

“各地人社部门、社保经办机构和司法机关对制度的理解和执行尺度差异明显,且经常出现久拖不决的工伤先行支付案例,为工伤职工增添了巨大的讼累,对其及时有效地获得治疗和其他费用造成困难。”《报告》中总结,“这使得工伤先行支付制度的及时性这一立法原意很大程度上未获实现。”

 

一些经办机构为何不够积极?《报告》指出,这是因为工伤保险基金的追偿存在严重困难,而追偿困难也反作用到劳动者身上,使其申请屡遭拒绝。

 

加大力度,落实立法原意

 

《报告》建议,应该以较高位阶法律法规的形式重新划清各部门权责、申请程序、核定标准和支付范围等内容。

 

“制度应与财政接洽。如规定年度财政专项拨款、分配中央和地方财政支持比重、设立资金应急预案等等,使‘财政兜底’不再是一句笼统的口号,而是确实作为工伤保险基金的后盾。”黄乐平说。

 

为了避免工伤劳动者因被拖延而不能及时有效地获得先行支付,《报告》提出,应借鉴商业保险,建立社保经办机构介入工伤事故现场调查的机制,并开通工伤基金在医疗系统内直接垫付的“快速应急通道”。

 

而对于事后社保经办机构向用人单位追偿困难的问题,《报告》建议对拒不偿还的用人单位和相关责任人进行严厉处罚,为避免用人单位恶意注销等常见问题,还应适用《公司法》中公司人格否认制度,追究相关人员的法律责任。

 

“将用人单位的法定代表人、股东等管理人员的个人财产纳入到追偿范围内,对符合条件的人员,根据最高院的规定列入‘失信被执行人名单’之中,限制其个人的出行出境、处分财产、贷款等行为。”黄乐平建议。

 

此外,国家还需进一步推进跨部门协调机制、加大政府责任意识的建设落实等。

 

根据人社部《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,中国全年工伤保险基金收入 754亿元,支出 599 亿元,分别比上年增长 8.6%和 6.8%。年末工伤保险基金累计结存 1285 亿元(含储备金 209 亿元)。

 

“希望工伤先行支付能够从小到大、由弱至强、自浅转深,从成熟程度、实际功效和制度潜力等各方面再上一个台阶,充分发挥出其所承载着的立法原意,为工伤劳动者提供更好的保护。”黄乐平说。(记者苑苏文)

 

原文链接:http://xhpfm.news.zhongguowangshi.com:8091/v210/newshare/941399?channel=360

(编辑:杨藜)

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