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【中国人大】义联主任黄乐平接受采访——职业病防治立法渐入佳境

作者:梁国栋 来源:中国人大 2012/12/19
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经过初次审议并向社会广泛征求意见后,职业病防治法修正案草案提请十一届全国人大常委会第二十三次会议再次审议。与之前相比,草案二审稿不仅明确了安监部门为地方负责工作场所职业卫生监督管理的部门,强化了用人单位的法律责任,还规范了职业病的诊断程序,以及不能确认劳动关系的职业病人的救助办法。

 

在审议中,委员们认为,围绕着职业病的预防、职业病的诊断与治疗、职业病患者的康复与保障这三大问题,草案进一步明确了监督管理职责和用人单位责任,特别是将职业病防治工作的重点放在了预防方面,有了很大的进步。

 

同时,一些专业人士对草案也给予了赞许。“二读稿强调由安监部门来监督管理,重拳出击。这避免了‘罚款时全去,等到追究责任时就开始推诿’的情况,而建设服务型政府就需要政府部门更多地承担责任并做好服务。”1031日,在北京义联劳动法援助与研究中心举办的“职业病防治法修法建议暨修正案(草案)二读稿解读座谈会”上,中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡这样表示。

 

这意味着职业病防治立法渐入佳境。我国在预防职业病,保护职业病患者合法权益方面,又向前迈出了一步。

 

明确监管主体

 

长期以来,我国的职业病监管机构职责不明、互相推诿一直饱受诟病。在审议中,委员们始终把焦点集中在监管体制这一老大难问题上。“职业病防治以前不是没有法,关键是执法不力,很重要的一个原因就是政出多门,多头管理。”方新委员观点鲜明并极具代表性,她指出,修改这部法律,关键就是要理顺监管体制。

 

为此,在初审的基础上,草案二审稿将县级以上地方人民政府负责工作场所职业卫生监督管理的部门明确规定为安全生产监督管理部门。

 

“这一调整,与中编办2003年以来两次关于职业卫生监管职责分工所作的调整基本上是一致的。”全国人大常委会法工委社会法室工作人员在调研中发现,中央一级由国务院安全生产监督管理部门履行的责职,在地方则由县级以上地方人民政府负责工作场所职业卫生监督管理的部门承担,势必出现地方执法主体与中央一级执法主体不一致的情况。同样的职责由不同的部门履行,导致上下级部门不对应,致使在政策制定、工作部署等方面都产生不协调,甚至出现扯皮推诿现象,不利于职业病防治工作。

 

这得到了各界的普遍认可。“这次修正案草案最大的亮点是进一步明确了执法主体,明确了安全生产监督管理部门为主管部门。”达列力汗·马米汗委员道出了许多委员的心声。委员们认为,这对于理顺监管体制,克服多头管理将会起到积极作用。而来自北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平也表示,地方作业场所监管主体从原来的“负责工作场所职业卫生监督管理的部门”这一模棱两可的表述转变为“安全生产监督管理部门”,监管主体得到确立,有利于防止卫生、安监部门相互推诿,提高安监部门的责任意识,从而加大预防力度。

 

在理顺监管体制的同时,委员们认为,一支强有力的劳动监察队伍必不可少。“强调安监部门监察劳动环境是非常必要的,但是现在的问题是,很多职业病患者由于没有签订劳动合同,找不到用人单位,没有规范的劳动关系,得不到应有的保障。所以说,强化劳动监察,切实贯彻实施劳动合同法,构建规范和稳定的劳动关系,这是更好地保障患者权益的一个前提条件。”郑功成委员认为,如果劳动监察处于薄弱的境地,那么,很多职业病患者的权利便得不到有效的保障。张兴凯委员也表示,各级人民政府都应加强职业病防治执法能力建设,包括执法手段、执法经费、执法人员待遇、执法人员劳动保护和执法队伍建设等。

 

强化用人单位责任

 

职业病重在预防,关键在源头控制。“职业病的产生和存在,都与职业病危害因素相关,只要职业病危害因素消失了,完全可以防止职业病的发生。”在达列力汗·马米汗委员看来,这需要进一步强化企业和用人单位的责任。而且,在一些学者眼中,这是最重要的手段。他们指出,诸如尘肺病等慢性职业病,一旦发病将不可逆转、难以治愈,必须尽可能地把疾病消除在萌芽阶段。

 

这也正是此次修改的重点之一。草案为此作出多项针对性规定:用人单位应当依照法律、法规要求,严格遵守国家职业病卫生标准,落实职业病预防措施,从源头上控制和消除职业病危害;用人单位应当保障职业病防治所需的资金,不得挤占、挪用,并对资金投入不足导致的后果承担责任;用人单位的主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责;职业卫生监督管理部门应当按照职责分工,加强对用人单位落实职业病防护管理情况的监督检查,依法行使职权,承担责任。

 

为了更好地从源头控制职业病的发生,委员们更是希望用最为严厉的手段保护劳动者的安全。“很多条款都提到用人单位应当遵守国家职业卫生标准。按照适用范围,职业卫生标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准,其中的强制性国家标准和强制性行业标准是用人单位必须执行的。”张兴凯委员认为,必须用最严格的安全标准来保护劳动者。他建议,草案中涉及要求用人单位执行职业卫生标准的条款都修改为强制性国家职业卫生标准和强制性行业职业卫生标准,为劳动者创造安全的工作环境和条件。

 

针对职业病防治资金能否及时到位,列席会议的全国人大代表周家贵建议,国家和地方政府要建立职业安全保障金,要同养老保险一样地征收和管理,加强职业病的事先预防和防治;允许企业税前按照营业收入或者工资总额的比例来提取职工职业健康保障基金,确保用人单位不存在或避免无法确认劳动关系的职业病人的风险。范徐丽泰委员认为,每一笔职业病防治资金必须要有一个明确的数目,以便查证有没有被挪用、滥用。

 

排解历史遗留问题

 

据了解,目前绝大多数职业病患者可顺利获得工伤保险待遇,然而,仍有少数职业病患者无法进入工伤保险统筹范围。卫生部长陈竺表示,这部分职业病患者包括1996年工伤保险制度实行前,在小型私营企业、个体经济组织等工作而患职业病的劳动者,其用人单位已破产、关停等,且未对职业病患者的待遇作出安排,以及实行工伤保险制度后,在非正规用人单位工作而患职业病的劳动者。

 

在该草案初审时,这一问题便引起了委员们的高度重视。为此,草案二审稿规定,用人单位不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人,可以向地方人人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。

 

正是这样一条规定,引起了委员们的热烈讨论。“这解决了患职业病公民找不着赔偿主体的社会难点,很多企业关停并转了,原来的从业人员得了职业病但得不到解决,引起社会不稳定。这是一项很好的救济手段。”丛斌委员认为,这将会真正解决群众的疾苦,解决很多社会问题和社会矛盾。而在陈斯喜委员看来,这样规定会有相当一部分职业病患者得不到有效治疗。“民政部门的救助和医疗救助的水平是很低的,满足不了治疗职业病的要求,对这部分人怎么办,我认为要很好地研究一个办法出来。”陈斯喜委员指出,可以将特定几种职业病纳入医疗保险范畴,让职业病患者享受专项医疗保险。

 

期待更进一步

 

根据专家的估计,在我国现有7.75亿劳动人口中,接触职业病危害因素的劳动者约有两亿人。权威部门认为,当前我国已经进入职业病高发期。长期从事劳动人事研究的郑功成委员对此忧心忡忡。他经过实地调查后指出,我国的职业病患者数量触目惊心,许多农民工因职业伤害导致身体状况、生存状况极为不良。

 

面对严峻的职业病防治形势,委员们表示,在随后的修改中,草案还需要进一步完善。“我国现在职业病的种类在增多,不是五六十年代的那些病种了。随着科学技术的发展,劳动者在从业时接触的有害物质的种类增多,毒性在增强。”丛斌委员指出,要适时地调整职业病目录,把目前的病种统计完备。

 

同时,还应该解决一次性赔偿过低的问题。“现在大部分的企业都是采取了一次性赔偿的办法,很多员工受骗了,还签了协议,这样不能保障员工的合法利益。”朱永新委员建议,要在法律中明确取消过低的一次性赔偿,并对职业病一次性赔偿加以严格限制。(《中国人大》杂志 2011年第22)

 

(编辑:杨藜)

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