工伤保险条例修改之义联推动通稿 《工伤保险条例》修改案发布,义联倡导工作盘点
北京义联劳动法援助与研究中心(下简称“义联”)自成立以来一直跟踪条例的修改工作,义联多位同仁参与了多次由主管部门组织的立法征求意见的会议,多个部委也在立法过程中针对专题征求过义联的建议。在《工伤保险条例》的修改过程中,义联提出了诸多具有针对性、建设性与专业性的立法建议,并为这些建议在修改案中得以体现作出了许多积极的努力。义联的立法建议不是来自于纯然的理论阐述,而是根植于中国工伤保险运行得实践基础。义联人希冀通过立法的改进,解决工伤保险制度运行的缺失,从根本上解决工伤职工维权的难题,推动中国社会保障制度的进步。下面以几处焦点问题的实例说明之。
第一、取消行政复议前置程序,简化工伤认定、鉴定和争议处理程序,化解工伤职工维权制度难题
一般而言,一起工伤保险待遇申请案件都要经过三个环节:工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇给付。对于没有参保也没有签订劳动合同的农民工而言,还面临一个证明劳动关系的关卡,一般在申请工伤认定前必须经过法定程序来确认劳动关系。据此按修改前的《工伤保险条例》,完整走完整个工伤程序,需要经过劳动关系仲裁、劳动关系民事诉讼一审、劳动关系民事诉讼二审、工伤认定、行政复议、行政诉讼一审、行政诉讼二审、劳动能力初次鉴定、劳动能力再次鉴定、工伤保险待遇仲裁、工伤保险待遇民事诉讼一审、工伤保险待遇民事诉讼二审、强制执行程序等共计十三个法律程序,耗时最长时间可达6年以上。繁杂的程序与漫长的等待往往导致工伤职工由轻伤拖成重伤、由重伤拖成死亡的恶果。针对这种情况,义联中心立足于大量的实务案例,通过总结实务经验,进行理论研究的深入与分析,论证了取消行政复议前置程序的必要性和可行性,并向国务院法制办、人力资源和社会保障部、中华全国总工会提交立法建议稿。这一建议得到有关部门的重视,有关部委还专门来电要求义联提供协助,对程序繁琐进行更直观的说明以方便向领导汇报。义联为此专门制作了两张图表,对程序繁琐进行了进一步的说明,这一材料受到了相关部委的高度重视。《工伤保险条例》修改案最终吸纳了相关的立法建议,取消行政复议前置程序,从而为工伤职工尽快获得工伤保险待遇赢得了宝贵的时间。
具体案例说明:义联中心在成立的3年多的时间里,处理过多起因工伤程序复杂而导致工伤职工无法及时得到法定赔偿、从而延误了救助与治疗的最佳时机,造成工伤职工由轻伤拖成重伤,甚至死亡的案件。孙某系某广告公司工作人员,
工伤程序就是这样复杂,工伤维权就是这样艰难。本该及时享受工伤保险待遇的孙某,在历经了9个法律程序、历时长达三年的维权之后,还是没有获得任何工伤保险待遇。这对于孙某及其家庭而言,受伤的不仅仅是身体,更严重的还有精神上的创伤。从工伤保险法律关系而言,工伤职工应当是纯粹的权利主体,用人单位和劳动行政部门应当是义务主体,但在原工伤保险法律框架内,处于弱势地位的工伤职工却不得不履行应当由用人单位和劳动行政部门承担的法律义务,结果是弱者更弱,而违法者却可以利用程序恶意逃避法律责任。这是权利义务关系极端失衡的畸形现象,完全背离了工伤保险的立法本意。
第二、扩大工伤认定范围,将上下班途中非本人主要责任的的非机动车事故也列为工伤
具体案例说明:陈某系某公交车队的售票员,平时下班很晚。2008年10月的一天,陈某从车队下班准备坐公交车回家。就在陈某等车的时候,一辆电瓶车突然从陈某的侧面驶过将陈某撞到在地,造成陈某身体多处受伤。后经交通部门认定,电瓶车驾驶人员张某当时喝醉了酒,故认定张某对本次事故负全部责任。但由于张某没有赔偿能力,陈某遂欲通过工伤程序获得赔偿。而当陈某向劳动部门申请工伤认定时,劳动部门以电瓶车系非机动车为由,认定陈某所受的伤害为非机动车事故,不属于工伤。就本案而言,如抛开非机动车的因素,陈某所受到的伤害完全符合工伤的认定条件,但由于原条例将上下班途中的非机动车事故排除的工伤范围之外,故其无法获得工伤保障。
随着社会的发展,交通工具种类日益增多,诸如乘船、乘地铁、乘磁悬浮列车上下班的情况已经屡见不鲜,上下班途中各种危险性也大大增加。司法实践中出现的职工上下班途中因遭受非机动车辆伤害的案件,实质上是职工因工作而遭受的伤害,应属于工伤,而在法律上却又不被认为是工伤,受伤职工得不到任何工伤赔偿。这样的法律规定与制度安排是违背社会公平正义,也是违背工伤保险立法的保护劳动职工的价值取向的。
第三、提高工亡补助金和伤残补助金标准,缩小工伤保险补偿标准与侵权损害赔偿标准的差距
工伤保险待遇标准偏低是义联非常关注的焦点问题。义联多次提交立法建议,反映工伤保险待遇低于民事侵权损害赔偿的现实,尤其以工亡为例,以不同的赔偿标准计算出来的赔偿数额的差别,并建议工伤保险待遇的赔偿标准要参照民事侵权损害赔偿的标准,否则第三人侵权所导致的工伤赔偿要远远高于正常的安全生产事故,这对工伤保险所要保护的核心群体是不公平的。
义联中心整理相关案件,进行统计分析研究,针对目前工伤保险待遇标准过低的情况,结合工伤保险基金赔付能力,提出新条例应提高工亡补助金和伤残补助金标准,并就新标准的提高方式和幅度都提交了建设性意见。相关的意见得到了有关部门的重视。条例有关内容的修改确定,经过了多个部门的博弈,最后确定了一次性工伤补助金的标准,由过去的48至60个月统筹地区上年度职工平均工资调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。义联的建议得到了有关部门的重视,对于推动缩小工伤补偿标准与侵权损害赔偿标准的差距,改变“同命不同价”的现状,发挥了一定的积极作用,
具体案例说明:在义联中心处理的众多工伤案件中,有这样一起案件。王某系北京某印刷厂的工人,在厂里任机长职务。
义联针对《工伤保险条例》的修订所提的多个立法建议得到采纳或部分采纳,这是对义联作为民间专业研究机构的充分肯定,充分说明民间机构致力于走专业化路线,还是有很大的发展空间与活动舞台。这在一定程度上也坚定了义联要坚持自己的发展目标——把义联建设成为“劳工发展社会中坚,劳动政策民间智库”的信心。不过,这并不值得沾沾自喜,尽管条例的修改在一定程度上吸纳了义联的很多建议,由国务院法制办、人力资源和社会保障部、中华全国总工会针对一部行政法规的修改,多次向一个民间机构征求意见的情况并不多见。但是我们也不得不承认一个严峻的现实,我们目前的立法机制主要还是部门立法。尽管很多在我们看来条件已经完全成熟并且也应该予以修改的内容,相关的建议最终并没有采纳。最为明显的一个例子,2009年的征求意见稿中已经第十九条第一款的规定作了修改,改为:“人力资源和社会保障行政部门受理工伤认定申请后,需要对事故伤害进行调查核实的,应当进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定,依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,人力资源和社会保障行政部门不再进行调查核实。” 对原来规定的“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定,依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,劳动保障行政部门不再进行调查核实。”进行了修改。这一条款是黄乐平律师以自己办理张先法案例时,在北京西郊遭遇劳动部门消极行使事故调查权的经历,说服了人力资源和社会保障部的有关同志,把原来的“可以”改成了“应当”。这一修改对于职工权益保障是有利的,但是对于基层社会保障部门的同志来说,显然是加大了履行义务的力度。因此,理所当然地引起了基层社会保障部门的反对。最后的修改案也因此拿掉了这一修改的规定。此外,义联提出的很多修改建议也没有被最终采纳,如行政复议与行政诉讼不应停止工伤保险待遇的支付、工伤保险基金先行垫付医疗费等并没有被完全采纳;工伤认定的时效问题未被触及;工伤认定程序中的劳动关系确认程序并没有被吸纳。
《工伤保险条例》的修改,也许距离广大工伤职工特别是农民工的期待还有相当的落差。但不管怎么样,透过义联这样草根出身的NGO深度参与《工伤保险条例》修改的进程,并以自己的专业优势把来自基层的民众的期待转化为最终的立法文本,就可以看出中国法治建设的逐渐进步。义联也以自身的经历,说明专业化的NGO在中国还是具有较大的发展空间,只要方向对头,选择适合自己的发展路径,中国的NGO还是大有可为的。所以,义联人始终坚信,也满怀期待,在仗义维权的道路上我们可以适当的担当政府与劳工的桥梁,为国家劳动和社会保障立法贡献自己力量,也为从制度上解决劳工维权的难题寻找希望。
采写:杨藜 校对:张轩
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